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FOCUS - Osservatorio di Diritto sanitario N. 0 - 07/02/2014

 La responsabilità dirigenziale in ambito sanitario

Il settore sanitario, a partire dagli anni 1990, è stato oggetto di lungo processo normativo di aziendalizzazione (d.lgs. n. 502/92; d.lgs. n. 229/99), che ha portato alla trasformazione del ruolo e della funzione della dirigenza.

 

Nel settore della sanità il numero dei dirigenti è in proporzione assolutamente superiore a quello di qualsiasi altro ambito amministrativo, poiché si è voluto qualificare come appartenenti alle aree dirigenziali pressoché tutti i professionisti medici operanti in sanità.

A seguito degli interventi normativi testé citati si è, quindi, affermato un nuovo modello di azienda sanitaria, che vede al suo vertice il c.d. top management aziendale, comprendente il direttore sanitario – individuato con una scelta a carattere parzialmente fiduciario dal governo regionale in funzione dei programmi di salute approvati a livello politico – e i direttori amministrativo e sanitario – scelti e nominati dallo stesso direttore generale. Ad un livello inferiore, invece, si colloca la c.d. dirigenza operativa.

 La dirigenza sanitaria, in base a quanto chiarito dall’art. 15, co. 1, d.lgs. n. 502/1992, “è collocata in un unico ruolo, distinto per profili professionali e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali”.

Tuttavia, il dato più importante della riforma è stato quello della distinzione fra due momenti operativi dell’Amministrazione: 1) quello in cui si effettuano le scelte di fondo collegate alla missione dell’apparato pubblico – riservato all’istanza politica; 2) quello dell’esecuzione ovvero della gestione dell’apparato – riservato all’ attività dei dirigenti.

Nell’organizzazione sanitaria, il principio di distinzione fra attività di indirizzo e attività gestionale si realizza nella dinamica dei rapporti fra governo regionale e direzione delle aziende sanitarie e si basa sulla natura strumentale dell’azienda sanitaria rispetto al raggiungimento degli obiettivi di salute – individuati, appunto, dalla Regione e posti in essere dall’azienda stessa.

L’art. 3, co. 6, d.lgs. n. 502/92, infatti, riservando al direttore generale “tutti i poteri di gestione”, lo ha reso responsabile della dimensione operativa e gestionale dell’azienda sanitaria di fronte alla Regione.

La disciplina normativa, però, contiene il riconoscimento di competenze gestionali anche ad altre figure dirigenziali, quali il direttore amministrativo, il direttore sanitario (art. 3, co.7, d.lgs. n. 502/92), i dirigenti di struttura, il direttore di distretto, il dirigente medico, il dirigente sanitario di presidio, i direttori di dipartimento.

Alla luce di quanto esposto, pertanto, la riserva al direttore generale di tutti i poteri di gestione deve essere interpretata nel senso di affidare allo stesso le scelte organizzative relative all’allocazione e alla distribuzione di quei poteri gestionali, competenza che viene esercitata attraverso l’adozione dell’atto aziendale (atto di diritto privato) ex art. 15 bis, d.lgs. n. 502/92 – non si potrà parlare, quindi, di competenza esclusiva in ordine alle mansioni, bensì di responsabilità del direttore generale relativa all’andamento dell’intera azienda.

Nell’azienda sanitaria, pertanto, tutti i dirigenti di struttura possono essere organi e manager dell’amministrazione, e non solo il direttore generale, al quale, però, spetterà il compito di stabilire, nel quadro della disciplina statale e regionale, il quantum dei poteri gestionali ad essi riconosciuti.

Alla stregua di quanto detto, emerge, quindi, l’esistenza di due differenti forme di responsabilità c.d. dirigenziale: una verso l’esterno (Regione), configurabile in capo al direttore generale e l’altra verso l’interno (direttore generale), configurabile in capo a tutti gli altri dirigenti presenti nell’azienda sanitaria.

Partendo dall’esame della responsabilità del direttore generale per il perseguimento degli obiettivi ad esso affidati, bisogna dire che essa discende dalla natura del rapporto che lo lega alla Regione ed è condizionata, inoltre, alla effettiva disponibilità degli strumenti di organizzazione e di governo dell’azienda cui è preposto.

La prospettiva che si apre, quindi, è quella di una verifica delle competenze, della capacità, nonché dei risultati conseguiti. L’art. 3 bis, co. 5, d.lgs. n. 502/92, statuisce che: “Le regioni determinano preventivamente, in via generale, i criteri di valutazione dell’attività dei direttori generali, avendo riguardo al raggiungimento degli obiettivi definiti nel quadro della programmazione regionale, con particolare riferimento alla efficienza, efficacia e funzionalità dei servizi sanitari”. Qualora, poi, la valutazione dell’attività svolta, in relazione ai programmi concordati abbia esito negativo, il dirigente incorrerà in una responsabilità di risultato. La legge, peraltro, prevede anche casi di decadenza automatica motivate da una “cattiva” gestione, come nel caso del mancato raggiungimento dell’equilibrio economico (ad es. art. 52, co. 4, lett. d, l. n. 289/2002).

Con riguardo, invece, agli altri dirigenti sanitari, la responsabilità dirigenziale rappresenta un profilo sotto il quale il dirigente del comparto sanitario, può essere chiamato a rispondere previo l’espletamento delle opportune procedure di valutazione.

La valutazione concerne il grado di raggiungimento degli obiettivi predefiniti, ma anche, e soprattutto, i modelli di organizzazione adottati per il raggiungimento degli obiettivi.

Più specificamente, la valutazione dei dirigenti sanitari di struttura semplice e complessa viene condotta con riferimento :

1.        all’analisi del budget affidato e delle risorse umane e strumentali effettivamente assegnate;

2.         all’esercizio delle funzioni specificamente assegnate dall’atto aziendale e la valutazione dei modelli organizzativi utilizzati per il perseguimento degli obiettivi.

La responsabilità dirigenziale viene, dunque, a collegarsi ai risultati complessivamente prodotti dall’organizzazione cui il dirigente è preposto, tenendo in debita considerazione anche le funzioni attribuite al dirigente e le risorse finanziarie, strumentali ed umane disponibili ed attiene al rapporto tra scelte adottate, risultati ottenuti e conseguimento degli obiettivi assegnati. Essa sorge per violazione di direttive chiare e non richiede il requisito della colpa grave – pertanto, potranno essere sanzionate anche lievi negligenze.

In materia di responsabilità c.d. dirigenziale, è, infine, intervenuto anche il c.d. “Decreto Balduzzi” (d.l. n. 158/2012, convertito con modificazioni, in l. n. 189/2012). Ai sensi dell’art. 4 del suindicato Decreto “i dirigenti medici e sanitari sono sottoposti a una verifica annuale correlata alla retribuzione di risultato, secondo modalità definite dalle Regioni…nonché a una valutazione al termine dell’incarico, attinente alle attività professionali, ai risultati raggiunti e al livello di partecipazione ai programmi di formazione continua, effettuata dal Collegio tecnico, nominato dal direttore generale e presieduto dal direttore di dipartimento, con le modalità definite dalla contrattazione nazionale. Gli strumenti per la verifica annuale dei dirigenti medici e sanitari con incarico di responsabile di struttura semplice, di direzione di struttura complessa e dei direttori di dipartimento rilevano la quantità e la qualità delle prestazioni sanitarie erogate in relazione agli obiettivi assistenziali assegnati, concordati preventivamente in sede di discussione di budget, in base alle risorse professionali, tecnologiche e finanziarie messe a disposizione, registrano gli indici di soddisfazione degli utenti e provvedono alla valutazione delle strategie adottate per il contenimento dei costi tramite l'uso appropriato delle risorse”. L’esito positivo della verifica costituisce condizione necessaria per la conferma dell’incarico o per il conferimento di altro incarico di pari rilievo.

Maria Stella Bonomi, La dirigenza sanitaria
Maria Stella Bonomi Compatibilità tra la qualifica di dirigente medico di una ASL e la carica di consigliere comunale



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