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FOCUS - Osservatorio di Diritto sanitario N. 0 - 07/02/2014

 La responsabilità amministrativo-contabile del farmacista

+ Documentazione e sentenze

Il settore farmaceutico e la figura professionale del farmacista, con la riforma sanitaria del 1978 (l. n. 833/1978), hanno assunto rilievo quali elementi di un sistema pubblico il cui fine è garantire alla collettività il diritto all’assistenza sanitaria (art. 117 Cost.).

La legge di riforma sanitaria annovera, infatti, l’assistenza farmaceutica, al pari dell’assistenza medico-generica, specialistica, infermieristica e ospedaliera, tra le prestazioni a carico del Servizio Sanitario Nazionale e affida alle farmacie il compito di erogare l’assistenza in nome e per conto delle Asl.

Il farmacista concorre alla tutela del diritto alla salute, sancito dall’articolo 32 della Costituzione, attraverso la corretta erogazione dell’assistenza farmaceutica, tramite l’informazione, la sensibilizzazione sull’uso appropriato dei farmaci e la dispensazione dei mezzi utilizzati per correggere, ripristinare e per conservare la condizione di benessere ottimale di ciascun individuo. La sua attività non costituisce solo l’esercizio di una professione o di un’impresa, ma deve essere qualificata come vero e proprio servizio pubblico (cfr. Tar, Lombardia, Milano, sez. III, 18 marzo 2008, n. 576).

La prestazione del farmacista non è una prestazione di tipo meramente esecutivo inserendosi, di contro, in un sistema di solidarietà sociale e di alleanza terapeutica con il paziente.

Egli è responsabile dell’approvvigionamento dei farmaci, della loro conservazione, del controllo di regolarità delle ricette e dell’osservanza delle norme che regolano la dispensazione.

In particolare, nell’attività di erogazione dei prodotti medicinali, il farmacista ha l’obbligo di porre in essere i seguenti adempimenti: controllare le ricette presentate dagli assistiti; verificare la validità della ricetta rispetto alla data di emissione (Convenzione Nazionale art. 5); verificare se il farmaco prescritto è compreso nel prontuario terapeutico nazionale (Convenzione Nazionale, art. 3); verificare se sono soddisfatte le condizioni di legge per la concedibilità di taluni farmaci; verificare se il numero di farmaci per ciascuna ricetta è contenuto nel limite di legge; adempiere agli obblighi ex art. 45, d.P.R. n. 309/90, ai fini della dispensazione di stupefacenti e sostanze psicotrope; provvedere alla c.d. "tariffazione" della ricetta; decretare l’esenzione totale o parziale del “ticket” per patologia o per reddito; presentare mensilmente la distinta contabile.

In quanto professionista sanitario più vicino al cittadino, all’interno del sistema farmacia, il farmacista ha responsabilità sia giuridiche-professionali, di natura civile, penale e amministrativa,  che etico-professionale, di natura deontologica.

Più specificamente, la responsabilità amministrativa del farmacista è caratterizzata dalla ascrivibilità di un illecito amministrativo ovvero di una condotta antidoverosa rispetto ad un obbligo giuridico imposto dall’ordinamento, che trae la sua fonte nello specifico rapporto stabilito con la p.A.

Per configurare l’elemento soggettivo dell’illecito amministrativo è richiesta la coscienza e la volontarietà dell’azione o omissione, sia essa dolosa o colposa, rispondendosi per il fatto proprio o per il proprio consapevole contributo alla realizzazione dell’illecito (artt. 3 e 5, l. n. 689/1981). Tuttavia, è prevista una responsabilità solidale per fatto altrui a carico dell’imprenditore e del proprietario (art. 6, comma 3, l. n. 689/1981) rispettivamente per l’omessa vigilanza sul dipendente e sul bene usato per la violazione.

Pertanto, nel caso di violazione commessa dal farmacista collaboratore, l’illecito amministrativo coinvolgerà anche il titolare e /o il direttore della farmacia aperta sul territorio – ove l’attività professionale è svolta in forma di impresa – a meno che questi non dimostri di non aver potuto impedire l’evento o di aver fatto il possibile per evitare il suo verificarsi e di avere, comunque, vigilato sul collaboratore e, in particolare, di averlo messo in condizione di prendere conoscenza delle disposizioni tecniche e normative emanate in materia.

Nell’illecito amministrativo la colpa può essere presunta, e, nell’ipotesi congiunta di illecito penale e amministrativo, il configurarsi del primo per colpa presunta si estende al secondo. Invero, la presunzione di pericolosità del medicinale scaduto, che comporta il reato di cui agli articoli 443 o 452 c.p., in caso di detenzione in farmacia, opera anche per la configurazione dell’illecito amministrativo di cui all’articolo 123, comma 3, T.U. n. 1265/1934 in cui non deve essere provata la colpa del titolare della farmacia.

Sono cause soggettive di esclusione dell’illecito amministrativo: il caso fortuito, la forza maggiore, il costringimento fisico, l’incolpevole errore sul fatto (art. 3, comma 2, l. n. 689/1981), quello sulla qualificazione giuridica (cfr. Cass. civ., sez. I, 5 maggio 1988, n. 3321) e l’errore sul precetto (come ad esempio l’incoerente tenuta di copia-ricetta prescritta dall’art 123, T.U. 1265/1934), anche oltre i limiti previsti per il reato, specialmente laddove vi sia un elemento positivo estraneo all’autore quale un’assicurazione data alla P.A. ovvero da un professionista esperto (cfr. Cass. civ., sez. III, 11 febbraio 1999, n. 1151).

Per ciò che concerne le sanzioni amministrative, deve rilevarsi che esse non incidono sulla libertà personale, ma solo su quella economica del farmacista e sono fissate tassativamente dalla legge.

L’esistenza di una relazione funzionale tra l’autore dell’illecito causativo di danno patrimoniale e l’Ente pubblico danneggiato, è individuabile non solo quando tra i due soggetti intercorra un rapporto di impiego in senso stretto , ma anche quando sia comunque individuabile un rapporto di servizio in senso lato, tale cioè da collocare il soggetto preposto in posizione di compartecipe fattivo dell’attività amministrativa dell’Ente pubblico preponente. Per integrare il rapporto di servizio occorre riscontrare la contestuale sussistenza di due elementi, identificati dallo svolgimento di attività a favore dell’Amministrazione e dall’inserimento funzionale del soggetto privato nel modulo procedimentale amministrativo (cfr. Cass. civ., S.U., 5 aprile 1993, n. 4060; Cass. civ., S.U., 20 novembre 2007, n. 24002). E invero, la Corte di Conti (cfr. Corte dei Conti, sez. reg. Piemonte, 8 luglio 2013, n. 123) ha più volte precisato che il farmacista privato è sempre stato considerato, dalla propria pacifica giurisprudenza e dalla Corte di Cassazione, un agente pubblico, legato all’Amministrazione dal sopracitato rapporto funzionale, con riferimento all’attività di dispensazione dei farmaci, trattandosi di concessionario di un pubblico servizio.

Merita particolare attenzione, anche la c.d responsabilità contabile del farmacista – species del genus responsabilità amministrativa.

Tale responsabilità assume rilevo sotto il duplice profilo della responsabilità contabile formale da rendiconto e della responsabilità contabile aquiliana per danno erariale.

Nell’ambito della responsabilità contabile da rendiconto è stata ricondotta la responsabilità del farmacista direttore di una farmacia ospedaliera per non aver correttamente vigilato sull’operato dei propri collaboratori (cfr. Corte dei Conti sez. reg. Piemonte, 27 novembre 2000 n. 1619), nonché sull’utilizzazione e sull’impiego dei medicinali (cfr. Corte dei Conti, sez. reg. Calabria, 29 gennaio 2008, n. 81) e quella del funzionario addetto ad un armadio farmaceutico per la detenzione di medicinali scaduti (cfr. Corte dei Conti, sez. reg. Lazio, 18 giugno 2001 n. 2488) o per la loro inidonea custodia, cui sia conseguito un furto (cfr. Corte dei Conti, sez. reg. Basilicata, 2 dicembre 1997, n. 256).

Analoga responsabilità può essere ascritta a tutti i farmacisti componenti gli organi amministrativi di vigilanza sul servizio farmaceutico e sull’assistenza farmaceutica (artt. 28, 32, 48 l. n. 833/1978). Tali organi, e, in particolare, la Commissione tecnica e di vigilanza farmaceutica, (art.13 d.P.R. n. 371/1998) incidono sulla spesa sanitaria nella determinazione della legittimità dell’esborso del corrispettivo delle ricette spedite dalle farmacie a carico del Servizio Sanitario Nazionale di dubbia regolarità sottoposte al loro esame. Si configura, invero, una responsabilità contabile per i membri della Commissione che, con il loro voto, abbiano illegittimamente ammesso al pagamento ricette irregolari, non costituendo le stesse, così come redatte, un regolare documento di spesa tale da poter determinare legittimamente un esborso di denaro pubblico (cfr. Corte dei Conti, sez. reg. Liguria, 24 gennaio 2002, n. 73; Corte dei Conti, sez. reg. Friuli Venezia Giulia, 26 settembre 2008, n. 397).

La responsabilità contabile aquiliana per danno erariale, invece, è ascrivibile ai farmacisti che operano come titolari delle farmacie pianificate sul territorio. Essi, infatti, in qualità di concessionari del servizio farmaceutico, inteso quale servizio pubblico nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale, sono responsabili dal punto di vista contabile in relazione all’erogazione dell’assistenza farmaceutica nelle ipotesi di danno da spreco di medicinali, configurabile anche in capo ai medici iper-prescrittori, quali pubblici ufficiali, nell’attività concorrente con quella svolta dai farmacisti, quali incaricati di un pubblico servizio, in danno della p.A. (cfr. Corte dei Conti sez. reg. Liguria, 28 gennaio 2002, n. 82). Tale responsabilità è ascrivibile anche ai farmacisti convenzionati (cfr. Corte dei Conti, App., sez III, 11 novembre 2002, n. 352).



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