Coparticipación de impuestos: diseño del sistema económico federal y de su estabilidad

Uno de los elementos determinantes de la economía de la República Argentina es su sistema de distribución de los recursos tributarios entre el Gobierno Federal y las provincias que la componen, contando entre ellas a la Ciudad de Buenos Aires y su gobierno autónomo, por imperativo de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 2 CN). Esa distribución por su magnitud e importancia marca uno de los parámetros fundamentales de la estructura del financiamiento general y de su correcto diseño y funcionamiento depende la estabilidad del sistema económico del país. En estos días se ha producido una novedad muy importante para el federalismo argentino, probablemente la mayor desde la Reforma constitucional de 1994, que es la aparición de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CS) en el caso “Santa Fe” donde resolvió un viejo reclamo de tres provincias sobre fondos que les fueron detraídos de la “masa coparticipable” a través de una contribución a la Anses y de una remuneración establecida en favor de la entidad recaudadora Nacional, la AFIP, por su tarea. Ambos rubros son de tan grande envergadura e impacto, cercano al 17 % del total general, que ha sido necesario que el Tribunal proponga una respuesta concertada por las partes en litigio de modo de no afectar gravemente el equilibrio financiero del conjunto Nacional. Son numerosas las críticas dirigidas al Máximo Tribunal debido a la oportunidad de su pronunciamiento, tan cerca del cambio de Gobierno Nacional y en un momento de particular incertidumbre sobre los indicadores económicos; se incluyen entre los críticos muchos autores que en su momento reclamaron la respuesta que hoy ha producido la CS. En nuestro análisis prescindiremos de la ponderación de ese aspecto político coyuntural y nos orientaremos hacia los efectos en la composición del conjunto federal hoy conmovido por la sentencia. La CS en su fallo ha refrescado principios constitucionales que habían sido dejados de lado por los sujetos principales de la relación federal: Gobierno Federal y provincias; por los comportamientos inconstitucionales de avance, del primero, y –en muchos casos- de anuencia, de las segundas. La causa profunda del conflicto que el caso procura resolver es que no se ha dictado la “ley convenio” que la Carta Magna ha previsto y ello se debe, en gran medida, a que el régimen de distribución de los recursos económicos a través de la coparticipación federal de impuestos adoptado por la Constitución Argentina en su Reforma de 1994 prevé expresamente la implantación de un sistema ordenado de reparto en función de la distribución de competencias, servicios y funciones y sobre la base de criterios objetivos que supone un régimen de control muy fuerte y eficiente. Sin su instrumentación el proyecto se vuelve ilusorio y no cumple su objetivo esencial. Es por esta razón que la sentencia de la Corte Suprema excede en sus efectos prácticos al conflicto sometido a su consideración y se ha dirigido al conjunto Nacional a fin de que se tomen las medidas necesarias y conducentes para cumplir con la Constitución en materia de coparticipación o, lo que es lo mismo –en el caso concreto-, de federalismo. Tiene particular relevancia el temor a ese necesario sistema de control recíproco entre los sujetos de la relación federal porque es hoy el disuasivo que ha llevado a nuestros “órganos superiores de nuestra organización Nacional”, el Gobierno Federal y las provincias, a evitar el formalizar el instrumento constitucional. Es también por ello que la CS resuelve: “Exhortar a los órganos superiores de nuestra organización constitucional a dar cumplimiento con la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, e instituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar la consecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en el inciso 2° del artículo 75”. Procuraremos desarrollar nuestro análisis a través de la experiencia que nos arroja la observación crítica de estos veintiún años trascurridos desde esa reforma constitucional, del virtual fracaso que demuestra el sistema hasta nuestros días y del fallo del Tribunal máximo cuya trascendencia consideramos relevante... (segue)