La capacità parametrica del diritto dell'Unione europea privo di efficacia diretta nel giudizio di legittimità costituzionale

La giurisprudenza costituzionale relativa ai casi di conflitto tra diritto interno e diritto dell’Unione europea costituisce un ambito di estremo interesse per uno studio storico-positivo sul travagliato processo d’integrazione sovranazionale, volto a comprendere le insufficienze istituzionali (riscontrabili sia nella dimensione interna sia in quella esterna) che rendono difficile o rallentano tale processo. L’esame degli orientamenti della Corte costituzionale, formatisi su questo tipo di antinomie, è utile anche per la formulazione di previsioni sui futuri sviluppi dei rapporti tra Stato nazionale e Unione europea e per avanzare eventuali proposte correttive degli stessi indirizzi giurisprudenziali o della normativa vigente in materia di fonti e di giustizia costituzionale. La tortuosità del percorso che il Giudice delle leggi ha dovuto compiere per far fronte ai contrasti tra diritto interno e diritto dell’Unione è dipesa, com’è noto, soprattutto dal tardivo e comunque insufficiente adeguamento della disciplina costituzionale e legislativa in seguito all’ingresso dell’Italia nell’ordinamento comunitario. Almeno fino alla revisione dell’art. 117, primo comma, Cost. avvenuta nel 2001, con l’introduzione del limite dei «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario», la normativa (costituzionale e legislativa) nazionale non riconosceva espressamente alcuna capacità parametrica alle fonti dell’Unione. È noto però che la Corte costituzionale, in assenza di un esplicito riferimento normativo, sin dall’inizio del suo «cammino comunitario» (e, quindi, già nel caso Costa-Enel del 1964) ha trovato nell’art. 11 Cost. il parametro interno al quale ancorare il proprio sindacato. Per quanto riguarda i giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale, l’art. 23, primo comma, lett. a), della legge n. 87 del 1953 individua il parametro (da indicare nell’istanza delle parti o nell’ordinanza di rimessione del giudice a quo) nelle «disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali, che si assumono violate». Per i giudizi in via principale, l’art. 127 Cost. non fa espresso riferimento alla natura delle fonti la cui violazione possa essere fatta valere, ma l’art. 2, primo comma, della legge cost. n. 1 del 1948 prevede che la Regione può promuovere la questione di costituzionalità quando ritenga che «una legge od atto avente forza di legge della Repubblica invada la sfera di competenza ad essa assegnata dalla Costituzione» (e alla medesima formula fa rinvio il secondo comma dello stesso articolo per l’impugnazione, in via principale, delle leggi regionali). Da tali previsioni sembrerebbe che il giudizio della Corte debba avere luogo esclusivamente in relazione a disposizioni costituzionali, ma il parametro non sempre si esaurisce in enunciati normativi di livello costituzionale, potendo anche essere integrato da «fonti interposte». Proprio tale schema la Corte ha impiegato nei casi in cui, riscontrandosi un conflitto tra diritto interno e diritto comunitario privo di efficacia diretta nell’ordinamento nazionale, essa ha comunque ritenuto di dover intervenire per garantire il rispetto della fonte sovranazionale. In queste ipotesi, com’è stato osservato, si è finito con il superare l’assenza di capacità parametrica del diritto dell’Unione. Nel presente contributo s’intendono ricostruire sinteticamente gli orientamenti giurisprudenziali in materia di conflitti tra fonti interne e fonti sovranazionali, con particolare riguardo a quelle prive di efficacia diretta, evidenziando le carenze e le aporie di un modello che non ha mai offerto certezze per le esigenze di attuazione del principio di supremazia del diritto dell’Unione su quello nazionale e che oggi rischia di determinare applicazioni sempre più disomogenee. La soluzione (certo non originale) che s’intende qui proporre è quella di un intervento di normazione volto a razionalizzare le modalità d’ingresso delle fonti sovranazionali e, sul versante della giustizia costituzionale, a orientare il sindacato dei giudici comuni e della stessa Corte. Scopo primario di tale intervento dovrebbe essere quello di dare stabilità – nei limiti del possibile – ai parametri normativi del sindacato svolto dal Giudice delle leggi (e, di riflesso, a quello dei giudici comuni) sul rispetto del diritto sovranazionale. E ciò pur nella consapevolezza che le discordanze (e persino i conflitti) giurisprudenziali non devono considerarsi sempre e comunque segnali patologici, ma rappresentano anche espressioni di ricchezza e di pluralismo culturale delle comunità entro cui si determinano. Oltre un certo livello, tuttavia, tali conflitti possono ingenerare pericolose reazioni di rigetto del modello, rischiando di mettere in discussione perfino principi basilari delle democrazie costituzionali contemporanee. Si deve segnalare, purtroppo, che in tale materia gli interventi normativi finora attuati o programmati dal legislatore sono risultati insufficienti. Anche l’ultimo tentativo di riforma, naufragato con il referendum del 4 dicembre 2016, non interveniva sul riconoscimento costituzionale dell’efficacia, in ambito nazionale, del diritto dell’Unione, limitandosi alla correzione della formula, contenuta nel primo comma dell’art. 117 Cost., dei «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario», convertiti, conformemente alle novità introdotte dal Trattato di Lisbona, in «vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea». Tale enunciato, tuttavia, appare troppo laconico e generico per rivestire il ruolo di Europaklausel. Si tornerà, al termine di queste notazioni, sulle ragioni che probabilmente ostacolano una razionalizzazione normativa dei modi di risoluzione dei conflitti tra fonti interne e fonti sovranazionali, con la consapevolezza che, al di là delle proposte correttive che il giurista può formulare, il dato normativo è sempre condizionato (e talora sensibilmente distorto) da fattori politici e culturali incontrollabili... (segue)