Ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 2025 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanità pubblica - Professioni

PDCM CONTRO REGIONE PUGLIA

Ricorso per legittimità costituzionale 7 febbraio 2025, n. 9,

in (GU 1^a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 5-3-2025)

E’ stato presentato un ricorso per questione di legittimità costituzionale, depositato in cancelleria il 7 febbraio 2025 (del Presidente del Consiglio dei ministri), in riferimento alla legge della Regione Puglia 10 dicembre 2024, n. 41 (“Disposizioni in materia di sostegno psicologico in ambito oncologico (psiconcologo)”. (G.U. - Serie speciale - del 5 marzo 2025).

Nelle parole della stessa ordinanza, viene prelinarmente ricordato che “l’art. 1, comma 1, introduce – «in via sperimentale, per la durata di due anni a decorrere dall’entrata in vigore della presente legge» – il servizio di assistenza psicologica all’interno delle aziende ospedaliere della Regione destinato ai malati oncologici e alle loro famiglie. Tale supporto psicologico viene esteso dal comma 2 anche all’equipe oncologica e agli operatori dei reparti di oncologia, il cui benessere è in grado di incidere positivamente sulla qualità della vita dei pazienti”. Inoltre, “l’art. 2, comma 2, precisa […] che tale attività di sostegno psicologico potrà essere svolta – in particolare – «dagli psicologi o dai medici che hanno seguito un corso di specializzazione in psicoterapia di almeno quattro anni presso una scuola di specializzazione universitaria o presso istituti riconosciuti», laddove, “sotto il profilo finanziario, l’art. 3 dispone – infine – che alla copertura degli oneri derivanti dalla presente legge quantificati in euro 1.500.000 per l’anno 2024, si provvede nell’ambito del «fondo globale per il finanziamento di leggi regionali in corso di adozione»; mentre, per gli esercizi finanziari successivi, si provvederà nei limiti degli stanziamenti stabiliti con le leggi annuali e pluriennali di bilancio”.

La questione di costituzionalità riguarda due profili dell’art. 117, terzo comma, Cost., nonché – sembrerebbe tangenzialmente - gli artt. 81 e 97 Cost. (senza indicazione comunque dei commi di riferimento), “tenuto conto – peraltro – dei vincoli di bilancio cui sono soggetti gli enti pubblici”, come recita infatti l’ordinanza medesima. I due aspetti relativi al citato art. 117, terzo comma, Cost., riguardano, in sintesi, da un lato, il fatto che quest’ultima norma “riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di «professioni»”, dall’altro, per i profili di copertura di cui all’art. 3 della legge impugnata, il fatto che “la norma impugnata si pone in contrasto con l’art. 117, comma terzo, della Costituzione, anche nella parte in cui riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica».

Tra i profili di reclamata incostituzionalità e per gli aspetti più direttamente riferiti alla finanza pubblica (quindi, per il secondo profilo addotto di violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.), il ricorso evidenzia che, in riferimento alla norma regionale in questione, “la violazione degli anzidetti parametri costituzionali deriva dalla circostanza che la Regione Puglia ha stipulato, in data 29 novembre 2010, l’Accordo con il Ministro della salute e con il Ministro dell’economia e delle finanze avente ad oggetto «l’approvazione del Piano di rientro di riqualificazione e riorganizzazione e di individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi dell’art. 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311». Il ricorso conclude facendo presente, a fondamento della tesi sostenuta, che “il servizio di sostegno psicologico in ambito oncologico costituisce evidentemente un «livello ulteriore di assistenza», non rientrante tra le c.d. «spese obbligatorie» consentite alle Regioni che abbiano adottato un Piano di rientro.” Fin qui il ricorso, in estrema sintesi, per gli evocati aspetti finanziari di cui agli artt. 117, terzo comma, 81 e 97 Cost.”

Al riguardo, si osserva che esso coglie, per tali profili, i corretti problemi che la normativa impugnata oggettivamente presenta, ma non sembra individuare il carattere succedaneo dell’asserita violazione del principio del coordinamento della finanza pubblica rispetto alle altre norme costituzionali richiamate, evocate, sì, ma solo tangenzialmente.

1)      Omissione del prioritario richiamo dell’art. 81, terzo comma, Cost.: possibili vizi dell’iter logico del ricorso per i profili finanziari.

Per inquadrare il corretto ordine delle questioni, poiché viene evocata la violazione dell’art. 81 Cost., si sarebbe dovuti partire dal fatto che la normativa impugnata (in particolare, in riferimento all’art. 3) determinerebbe anzitutto ed in via diretta un onere nuovo ovvero maggiore a carico delle pubbliche finanze, quale consegue al fatto che essa “introduce nell’ambito della Regione Puglia una nuova figura professionale non prevista dalla normativa statale: quella dello «psiconcologo» (art. 1), prevedendo che tale ruolo possa essere assunto nell’ambito degli enti del Servizio sanitario nazionale anche da psicologi e medici privi dei requisiti di specializzazione previsti dallo Stato per l’assunzione presso tali enti (art. 2)”, e dunque, “sottraendo ingenti risorse finanziarie dal Piano di rientro dal deficit nel settore sanitario (art. 3)”. Il tutto con una copertura in contrasto con l’art. 81, terzo comma, Cost.

Ne sarebbe dovuto conseguire, dunque, che la normativa de qua violerebbe anzitutto l’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, terzo comma, Cost., che – per costante ed inveterata giurisprudenza costituzionale (ex multis, sentenze n. 26 del 2013; n. 115 del 2012) – ben si estende almeno esteso alle Regioni, nel senso che queste ultime sono assoggettate ai princìpi di cui alla legge di contabilità nazionale n. 196 del 2009, in materia di quantificazione degli oneri e copertura finanziaria (art. 17). Questa sarebbe dovuta essere, dunque, la prima norma costituzionale da richiamare come asseritamente violata (peraltro, nella fattispecie non è neanche così, perché la copertura è a carico dell’apposito fondo speciale, dedicato appunto alla compensazione delle leggi da approvare).

Merita di essere sottolienato dunque, sul piano metodologico, che è solo in quanto non sussista un’adeguata copertura finanziaria ovvero non sussista affatto una copertura finanziaria che sarebbe possibile evocare, di conseguenza, come ulteriore parametro costituzionale asseritamente violato (dopo l’art. 81, terzo comma, Cost.), quello di cui agli equilibri di finanza pubblica di cui all’art. 97, primo comma, Cost., la cui chiamata in causa è giustificata solo in quanto anzitutto non si sia adeguatamente preordinata la compensazione di un onere nuovo o maggiore rispetto alla legislazione vigente, il che successivamente si ripercuote sulla tenuta dei saldi programmatici, dal momento che la spesa sanitaria è caratterizzata da una pressoché totale inderogabilità.

Ciò peraltro non esclude che il medesimo art. 97, primo comma, Cost. non possa essere ritenuto asseritamente violato anche in via autonoma, nella misura in cui la normativa regionale de qua rallenti ovvero impedisca, in tutto o in parte, il rientro dal disavanzo sanitario cui la Regione Puglia è sottoposta.

La questione posta nei termini testè menzionati presenta dunque rilevanti profili di interesse, che possono anche prescindere dagli aspetti meramente quantitativi. Da un lato, infatti, si pone l’obbligo di copertura, il cui ottimale assolvimento - in teoria - impedisce il peggioramento del disavanzo dato (cd. “tendenziale”) in ragione della nuova normativa approvata. Dall’altro, si pone l’obbligo di riduzione del disavanzo stesso (il cui contenuto è costituito in fin dei conti dal piano di rientro), quale impatta direttamente sull’evocato art. 97, primo comma, Cost. Sul piano sistematico se ne deve dedurre, dunque, che quest’ultima disposizione agisce e si pone come norma di chiusura dell’intera questione del dimensionamento degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi posti. Essa infatti coglie la necessità, per un verso, di evitare i peggioramenti degli andamenti come conseguenza della mancata ovvero insufficiente compensazione di nuovi o maggiori oneri, ma, per altro verso, di imprimere una correzione agli andamenti tendenziali per adeguarli agli obiettivi programmatici, anche a fronte di un’eventuale, corretta compensazione: quindi, non peggioramento e riduzione (il che, dal punto di vista della spesa pubblica, ha acquisito, con l’entrata in vigore nel 2024 del nuovo Patto di stabilità e crescita, novella centralità, essendosi, il Patto, cristallizzato ora - come variabile di controllo - solo sull’andamento della spesa netta al fine di rispettare il Piano strutturale di bilancio a medio termine sottoscritto con la Commissione europea ed approvato da ciascun paese).

La fattispecie è dunque di particolare interesse, perché essa (al di là del descritto iter logico ottimale), da un lato, non sembrerebbe presentare un profilo di violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost., per i motivi riportati, ma, d’altro, concretizzerebbe una violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. 

2)      Profilo finanziario del richiamo dell’art. 117, terzo comma, Cost.

La prospettazione di illegittimità costituzionale formulata dal Presidente del Consiglio, in relazione all’art. 117, terzo comma, Cost., riguarda, come rilevato, la disposizione della legge della Regione Puglia n. 41 che, all’art. 1 (“Disposizioni in materia di psico-oncologia”), prevede l’istituzione della figura del “psico-oncologo”, disponendo l’assunzione di personale esterno (art. 2 “Disposzioni attuative”); in ciò la legge regionale costituirebbe “evidentemente un «livello ulteriore di assistenza» non rientrante tra le c.d. «spese obbligatorie» consentite alle Regioni che abbiano adottato il Piano di rientro”.

La tesi del ricorrente si incentra su di una sorta di rigida conseguenzialità tra la previsione, ex lege regionale, che introdurrebbe un «livello ulteriore di assistenza», costituito dalla previsione in Regione della figura dello psico-oncologo e della conseguente provvista di personale, e le disposizioni statali interposte, nella specie, individuate nell’art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992 e nel d.P.C.m. 12 gennaio 2017, recante “Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza”, erogate in modo strutturato nell’ambito del Servizio sanitario nazionale nonché nell’art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004.

Si tratta, in verità, di uno schema concettuale più assertivo che motivatamente compiuto.

La norma interposta di cui al citato art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004 prevede una complessa modalità procedimentale asseverativa dell’inadempimento o dei ritardi della Regione nel conseguire, in modo diacronico, il rispetto il piano di ripianamento del disavanzo sanitario regionale (monitoraggio trimestrale, accertamento del permanere della situazione di squilibrio rispetto agli obblighi assunti e versati nel piano di rientro, diffida della Regione, nomina del Commissario ad acta, necessaria adozione dei provvedimenti per il ripristino del piano, “misure correttive”, quali aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e/o anche maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive, misure “sanzionatorie”, quali nullità di atti emessi in violazione).

Di tale asseveramento non v’è traccia nel ricorso.

In conclusione, nel ricorso si sarebbero dovuti dimostrare, per tabulas e in concreto - quale presupposto della ritenuta violazione degli evocati principi fondamentali di coordinamento finanziario (art. 117, terzo comma, Cost.) -, i ritardi nel percorso di ripiano del disavanzo sanitario della Regione Puglia ai fini della tenuta dei vincoli complessivi di finanza pubblica (art. 97, primo comma, Cost.), ferma rimanendo la insussistenza di fondati motivi per evocare la violazione dell’obbligo di copertura (art. 81, terzo comma, Cost.).