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NUMERO 22 - 21/11/2018

Prime considerazioni sui profili d'incostituzionalità del decreto legge n. 113/2018 (c.d. 'decreto sicurezza')

Innanzi tutto, sotto il profilo formale, si pone il problema se il decreto legge sia da ritenersi tout court incostituzionale per evidente mancanza dei presupposti costituzionali di straordinaria necessità ed urgenza ex art. 77.2 Cost. (C. cost. 29/1995, 161/1995 e, da ultimo, 5/2018) alla luce dell’accertata diminuzione dei flussi migratori nel nostro paese, rispetto all’apice raggiunto nel 2015-16. Una simile ipotesi, però, pare frutto di una visione riduttiva della dimensione del fenomeno migratorio, non tanto perché percepito dall’opinione pubblica in termini maggiori rispetto al reale, quanto piuttosto perché, nonostante tale calo, permangono inalterate le sue cause scatenanti e le complesse implicazioni della sua gestione sul piano economico e sociale. Piuttosto, è da dubitarsi della sussistenza dei suddetti presupposti costituzionali in riferimento all’intero contenuto del decreto (art. 15.3 l. 400/1988, C. cost. 128/2008), recando esso disposizioni “in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate”. È, infatti, noto che i presupposti costituzionali per l’esercizio della potestà legislativa da parte del Governo devono riguardare tutte le disposizioni del decreto legge, non avendo la legge di conversione alcun effetto sanatorio in tal senso (C. cost. 171/2007, 128/2008 e, da ultimo 170/2017). Inoltre, ogni disciplina che presenta profili autonomi di necessità ed urgenza deve essere oggetto di un decreto legge distinto e separato, essendo “in contrasto con l’articolo 77 della Costituzione la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei” (C. cost. 22/2012). Entrambi tali requisiti non sembrano potersi rinvenire in tale decreto legge dove piuttosto, al pari di non commendevoli precedenti, l’appello ad esigenze non meglio definite e comunque trasversali, come nel caso in specie la tutela della “sicurezza” e dell’“ordine pubblico”, diventa il facile denominatore comune per giustificare una molteplicità d’interventi normativi eterogenei, ben riassunti nel titolo del provvedimento e ulteriormente aumentati in sede di conversione (dai 40 articoli iniziali, suddivisi in 101 commi del decreto legge si è passati ai 74 articoli, suddivisi in 185 commi, del disegno di legge di conversione approvato in prima lettura dal Senato). A tal proposito, merita di essere evidenziata l’aggiunta in sede di conversione di due deleghe legislative - su ruoli e carriere del personale rispettivamente delle forze armate e di polizia - che il Governo dovrà esercitare nei prossimi dieci mesi (art. 1.2-5). L’inserimento di deleghe legislative nel disegno di legge di conversione di un decreto legge - essendo in esso ciò espressamente vietato dall’art. 15.2.a) l. 400/1988 - è certo fenomeno non nuovo (v. ad esempio artt. 11-ter l. 472/1987 sempre sulle forze armate e 1.2 l. 80/2005 in materia di modifiche al codice di procedura civile). Esso è stato diffusamente censurato in dottrina, sembrando intimamente contradditorio l’inserimento nel disegno di legge di conversione di una delega legislativa da esercitare oltre i sessanta giorni di vigenza del decreto legge e quindi priva in sé dei presupposti costituzionali di straordinaria necessità ed urgenza. Tale posizione non ha però trovato accoglimento nella giurisprudenza della Corte costituzionale la quale nella (risalente?) sentenza n. 63/1998 ha ritenuto la parte della legge di conversione contenente la delega legislativa ex art. 76 Cost. avente un contenuto “con diversa natura ed autonomia” rispetto a quella relativa alla conversone del decreto legge ex art. 77.3 Cost. (§ 7.3). Di contro, il Comitato della legislazione della Camera, pur ammettendo la possibilità, in sede di conversione del decreto legge, d’introdurre disposizioni ulteriori, nel rispetto dell’omogeneità del suo oggetto e scopo (C. cost. 237/2013), ha sempre (inutilmente) applicato al disegno di legge di conversione gli stessi limiti di contenuto previsti dalla legge n. 400/1988 al decreto legge, tra cui per l’appunto il divieto di introdurre deleghe. Da tempo (v. pareri del 19 marzo 2002 e 4 febbraio 2004), infatti, il Comitato ha sostenuto che l’inserimento di deleghe nel disegno di legge di conversione di decreto legge è in contrasto con un ordinato e coerente impiego delle fonti normative e con il corretto utilizzo dello specifico strumento rappresentato da tale tipologia di legge. Tale posizione è stata autorevolmente condivisa dal Presidente della Repubblica che, in sede di rinvio del disegno di legge di conversione del decreto legge n. 4/2002 (29 marzo), ebbe ad evidenziare, tra le altre censure, anche quella relativa alla “illogicità giuridica” di una disposizione che prorogava un termine già scaduto per l’esercizio di una delega legislativa. In quell’occasione, il Capo dello Stato ricordò significativamente che la legge n. 400/1988 sull’esercizio della decretazione d’urgenza, “pur essendo una legge ordinaria, ha valore ordinamentale in quanto è preposta all'ordinato impiego della decretazione d'urgenza e deve quindi essere, del pari, rigorosamente osservata”. Non è affatto da escludere, quindi, che il Presidente della Repubblica, nel voler consegnare in pieno al suo successore le facoltà ereditate attribuite dalla Costituzione, non voglia, nei modi che riterrà opportuni, censurare l’innaturale commistione di fonti diverse causata dall’inserimento di una legge delega nella legge di conversione di un decreto legge. Un ultimo rilievo, sempre sotto il profilo formale. Il disegno di legge di conversione del decreto legge è stato approvato dal Senato lo scorso 6 novembre previa apposizione da parte del governo della questione di fiducia su un maxi-emendamento interamente sostitutivo del testo in discussione. Innanzi tutto rimane dubbio (e non per la prima volta) se ed in quale seduta il Consiglio dei ministri abbia autorizzato la posizione della questione di fiducia, giacché di tale decisione non v’è traccia nell’ordine del giorno dell’ultima seduta precedente (25 ottobre), a meno che essa sia ormai diventata una tacita clausola di stile, unitamente alle successive “salve intese” che accompagnano il testo approvato. Il che pone un serio problema di trasparenza dell’attività del Consiglio dei ministri. Inoltre, per quanto si tratti, come noto, di una consolidata cattiva prassi, non censurata dalla Corte costituzionale, non può non rilevarsi come, a dispetto dei buoni propositi propagandati sul recupero della mitica e mitizzata “centralità del Parlamento”, anche questa maggioranza, al pari delle precedenti, non disdegna il ricorso a simili scorciatoie procedurali. Il che dovrebbe dimostrare, una volta per tutte, che quello dei tempi della decisione parlamentare è un problema, oltreché politico, anche strutturale e che la recente riforma regolamentare del Senato non pare aver efficacemente affrontato e risolto in un’ottica di bilanciamento tra il diritto della maggioranza a decidere e il diritto delle minoranze a discutere... (segue)



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