La proposta di Quadro finanziario pluriennale UE 2028-2034, tra continuità e innovazione

Nell’ambito del dibattito, mai sopito, sulla natura costituzionale dell’Unione europea, le procedure e la “sostanza” del bilancio europeo – tema abbastanza trascurato dai giuristi, peraltro – dovrebbero occupare un posto di tutto riguardo. Vi è chi ad esempio, insiste ancora oggi sulla natura eminentemente amministrativa dell’Unione, in ragione della mancanza da parte di quest’ultima di autonomia finanziaria (rispetto agli Stati membri), accanto ai numerosi meccanismi volti, invece, a contenere il potere pubblico tra livello sovranazionale e nazionale di governo, secondo le due note funzioni che si riconoscono tipicamente ad una Costituzione: di argine e di vincolo contro l’uso arbitrario dell’autorità e di fondamento legittimo di tale autorità. Certo è che il bilancio europeo presenta numerose peculiarità in prospettiva comparata e, tuttora, alcune caratteristiche che lo avvicinano al budget di un’organizzazione internazionale “tradizionale”. Innanzitutto, si ravvisa una vistosa asimmetria tra il ciclo decisionale sulle entratee quello di spesa. Il bilancio dell’Unione, tradizionalmente assestato attorno a un miliardo di euro – dunque, prossimo a quello di un Paese europeo di medie dimensioni –, è alimentato per oltre l’80% delle risoorse complessive attraverso contributi a carico dei bilanci nazionali. Tale circostanza ha alimentato aspri confronti tra Stati membri, tra contributori e beneficiari netti, rispetto alla politica del just retour da Margaret Thatcher fino a oggi e nonostante la Brexit. L’atto con cui si autorizza l’Unione a reperire le risorse necessarie per il suo finanziamento è la c.d. Decisione sulle risorse proprie – che, come si è sostenuto, solo con grande approssimazione, possono considerarsi genuinamente autonome dell’Unione - adottata secondo una procedura legislativa speciale dal Consiglio all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo e che entra in vigore solo a seguito dell’approvazione da parte di ciascuno Stato membro secondo le rispettive norme costituzionali (art. 311, par. 3 TFUE). Una simile procedura, tanto articolata da ricordare quasi il procedimento di modifica dei Trattati, rende, da un lato, la Decisione sulle risorse proprie quasi assimilabile al diritto primario europeo e, dall’altro, di solito ne pospone la sua entrata in vigore; in media, quasi due anni dopo la sua approvazione, a ciclo finanziario avviato. La previsione di maggioranze parlamentari qualificate in qualche Stato membro o l’intervento di Corti costituzionali possono contribuire ad un simile ritardo. Il ciclo sulle spese, scandito ormai su una programmazione settennale, si avvia invece con l’adozione del Quadro finanziario pluriennale (QFP) contenuto, a partire dal Trattato di Lisbona, in un regolamento e in un accordo interistituzionale che lo accompagna.