Riordino territoriale della Repubblica e riforma costituzionale

La vicenda del riordino territoriale delle Province che s'è chiusa con la sentenza della Corte costituzionale, 3 luglio 2013, n. 220, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 23, commi da 14 a 20-bis, del D.L. 201/2011 (Decreto Salva-Italia) e degli articoli 17 e 18 del D.L. 95/2012 (Spending Review), ha messo in evidenza quanto sia difficile mettere mano al riordino territoriale e anche quanto sia vano procedere con forzature percepite come inaccettabili dal punto di vista della legittimità costituzionale (prima ancora della decisione del giudice delle leggi, valga considerare le numerose impugnative proposte dalle Regioni della Repubblica). Il fatto che non si possa procedere al riordino delle circoscrizioni territoriali delle Province  senza il puntuale rispetto dell'art. 133, primo comma, della Costituzione impone allo Stato, per percorrere un ridisegno di carattere generale (che non nasca dunque dal basso), di dettare esclusivamente con legge costituzionale un iter procedimentale alternativo e derogatorio rispetto a quello previsto, dalla richiamata disposizione costituzionale, con legge ordinaria rinforzata dall'iniziativa dei comuni e dal parere obbligatorio delle Regioni. Appare evidente che il Governo Letta, nell'avviare un nuovo percorso volto alla completa soppressione delle Province come enti territoriali autonomi costitutivi della Repubblica, abbia fatto una scelta diversa da quella del Governo Monti e non strettamente conseguenziale all'esito della richiamata sentenza della Corte costituzionale. Si tratta di una scelta, tuttavia, non del tutto scevra da rischi, in ragione di quel principio costituzionale fondamentale di riconoscimento e valorizzazione delle autonomie locali (art. 5 Cost.) che – secondo alcuni – sottrarrebbe alla revisione costituzionale il principio inderogabile della Repubblica in base al quale l'ordinamento delle autonomie locali sarebbe necessariamente costituito da enti locali, espressione dell'autogoverno delle rispettive comunità, di primo e di secondo livello (per la costituzione del 1947 i Comuni e le Province e per il revisore costituzionale del 2001 anche le Città metropolitane). Va dato atto, tuttavia, che l'aver abbandonato la strada dell'ampliamento della scala territoriale delle province sia senz'altro giusto, in mancanza dell'evidenza dell'effettiva maggiore funzionalità di province di tale taglia. La dimensione delle autonomie non può essere scissa, infatti, dai poteri e dalle funzioni ad esse concretamente assegnati. E' però la stessa articolazione delle regioni, pur essendo quella storico-geografica fatta propria dai geografi risorgimentali (Carlo Frulli e Cesare Correnti) e dalle partizioni statistiche all'indomani della riunificazione nazionale e della ri-annessione dei territori  di Trieste e Trento alla fine della I guerra mondiale (salvo la nuova definizione dei confini di Stato a seguito della II guerra mondiale), a non essere priva di qualche artificialità. Si pensi in primo luogo all'erezione del Molise in regione autonoma (in precedenza sub-regione con l'Abruzzo), creata nel 1963, in base alla XI disposizione transitoria e finale della Costituzione, senza il rispetto delle condizioni richieste dall'art. 132 della Costituzione (e dunque con meno di un milione di abitanti, senza l'iniziativa dei comuni e  senza referendum delle popolazioni interessate) ma si pensi anche all'artificiale ritaglio dei confini del Lazio rispetto alla regione storica, compiuto ai danni di Abruzzo, Campania e Umbria durante gli anni del fascismo, o alle tante  questioni di confine che si potrebbero sollevare tra regioni che sono state disegnate sulla base, congiunturale, delle preesistenti delimitazioni delle circoscrizioni territoriali delle province preunitarie. La questione del riordino territoriale della Repubblica va affrontata dunque nella sua interezza e in stretta connessione con il riordino dei poteri e delle funzioni degli enti territoriali della Repubblica. Non sono solo le Province e i Comuni che devono essere oggetto di riordino o di induzione all'associazionismo e alla fusione, ma è l'intero assetto delle autonomie territoriali che va reso sostenibile rispetto agli obiettivi di finanza pubblica ed efficiente rispetto alle esigenze di un'amministrazione responsabile a partire, in primo luogo, dalle Regioni. Non si prende qui partito tra le diverse opzioni di riordino emerse per la prima volta più di vent'anni fa. Quella macroregionale suggerita, allora, da Gianfranco Miglio (Come cambiare. Le mie riforme, Milano, 1992) e quella meso-regionale suggerita invece dalla Fondazione Giovanni Agnelli (Nuove regioni e riforma dello Stato. Geografia e istituzioni della nuova Italia, Torino, 1993). Non esistono infatti soluzioni buone “a prescindere”. La stessa avvertita esigenza di trovare finalmente una soluzione adeguata per il governo delle aree metropolitane deve uscire dagli schemi troppo angusti del riordino delle province o dalle soluzioni di basso compromesso. E' lecito ritenere, infatti, che per le città metropolitane di Roma, Milano e Napoli si possano immaginare anche soluzioni fortemente differenziate dalle altre aree metropolitane. Non potendosi escludere, ad esempio, che una o più di tali città metropolitane possano essere persino elevate al rango di città-regioni sul modello delle città-stato di Berlino, Hannover e Brema in Germania.... (segue)