La nuova azione amministrativa: il 'tempo' dell’annullamento d'ufficio e l’esercizio dei poteri inibitori in caso di s.ci.a.

Le più recenti riforme in tema di autotutela caducatoria si innestano su un terreno già fortemente inciso dai precedenti interventi legislativi che hanno a più riprese investito gli istituti dell’annullamento d’ufficio e della revoca. A ciò si aggiunga che il quadro di riferimento in alcune occasioni ha visto dare una peculiare configurazione degli istituti da parte della giurisprudenza, che a volte ne ha tracciato in modo improprio i relativi confini rendendoli fin troppo spesso vacillanti e in altri casi è intervenuta a chiarirli districandosi nell’utilizzo improprio che ne era stato fatto, o addirittura dalla stessa legge. Ci si riferisce inevitabilmente al comma 1-bis dell’art. 21-quinquies, sopravvissuto nonostante la sua incongruità anche alle più recenti modifiche normative. Con esso il legislatore, probabilmente nell’intento e nella foga di valorizzazione del profilo della buona fede del destinatario dell’atto, che sembra costituire il fil rouge delle disposizioni in tema di autotutela (dall’apprezzamento dell’affidamento legittimo, alla “sanzione” comminata dall’art. 21-nonies, comma 2-bis per benefici conseguiti sulla base di false rappresentazioni per effetto di condotte costituenti reato), ha incomprensibilmente disposto che in caso di revoca di un atto amministrativo incidente su rapporti negoziali, l’indennizzo da corrispondere deve tenere conto «dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico» e «dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico». Non si può non rilevare che tale norma sfuma indebitamente il confine tra annullamento d’ufficio e revoca così confondendo istituti e categorie giuridiche. Al di là delle incertezze legate alla previsione del richiamato comma e fermi i presupposti dell’uno e dell’altro istituto e, dunque, per l’annullamento d’ufficio l’illegittimità del provvedimento unitamente alla sussistenza di ragioni di interesse pubblico e, per la revoca, la ricorrenza alternativa delle tre ipotesi di cui all’art. 21-quinquies e, cioè, (i) sopravvenuti motivi di pubblico interesse, (ii) mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento – inciso introdotto con notevoli perplessità circa il giudizio prognostico che si richiede alla p.a. – e (iii) nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. revoca jus poenitendi), quest’ultima esclusa per effetto della legge 164 del 2014 per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, in più occasioni la stessa giurisprudenza, quando non è intervenuta a chiarire, ha talvolta utilizzato indistintamente o impropriamente gli istituti, con evidenti effetti distorsivi del sistema. Si pensi alla revoca/decadenza dai benefici concessi oppure alla confusione spesso ricorrente in tema di gare pubbliche tra annullamento d’ufficio e revoca, o addirittura ad altre ipotesi in cui è stata ravvisata la compresenza dei presupposti legittimanti entrambi. Anche nella casistica più recente si trovano fattispecie dagli esiti perplessi, in cui il giudice d’appello e il giudice di prime cure qualificano diversamente il medesimo provvedimento facendo leva su una circostanza di illegittimità piuttosto che sulla valutazione di inopportunità, segno dell’incertezza che ancora adombra gli istituti in questione. Lasciando da parte i dubbi per lo più ingenerati da una poco accorta lettura delle disposizioni o, in senso maggiormente grave, dall’oscura formulazione di alcune di esse, come sopra evidenziato, passiamo all’esame più diretto delle novità in tema di autotutela. Per comprenderne la portata e le eventuali criticità intrinseche o imputabili a un difetto di coordinamento tra norme dovuto a riforme spesso “frettolose” e per valutare il raggiungimento degli obiettivi  prefissati nei termini di certezza del diritto e tutela dei privati, si rende necessaria una lettura delle disposizioni così come da ultimo incise all’interno del più ampio quadro di riferimento costituito dal sistema preesistente... (segue)