L'armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali

I processi di riforma del governo dei conti pubblici avviati, a Costituzione invariata, dalla seconda metà degli anni Duemila, e successivamente culminati nella legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) hanno posto in rilievo la rinnovata centralità del ruolo della Corte dei conti nella tutela delle finanze pubbliche, per riprendere il titolo dell’odierno Seminario di studio. Infatti, pur nella da taluni opportunamente lamentata assenza di espliciti richiami alla magistratura contabile nella summenzionata legge costituzionale n. 1 del 2012, non sembra irragionevole ritenere che la riforma costituzionale sul c.d. pareggio di bilancio risulti tutt’altro che indifferente rispetto al ruolo della Corte dei conti, segnandone anzi un presumibile rafforzamento quale garante del corretto impiego delle risorse pubbliche tanto sul versante del controllo, quanto su quello della giurisdizione. Sicché, come si vedrà meglio appresso, le tendenze del legislatore degli ultimi anni, volte a rendere più incisivo il ruolo della magistratura contabile, altro non hanno fatto che fornire piena attuazione agli artt. 100 e 103 Cost. – fondamento costituzionale originario delle funzioni in parola – e alle norme costituzionali sulla responsabilità finanziaria (art. 28 Cost.), nel quadro dei rinnovati parametri costituzionali sul governo dei conti pubblici (artt. 81, 97 e 119 Cost.). In questa prospettiva, bisogna preliminarmente sottolineare che, di fronte alla perdurante crisi economico-finanziaria, nonché ai limiti talora palesati dalla classe politica locale nell’affrontare l’emergenza, molto spesso il legislatore è stato indotto a rafforzare il sistema dei controlli a vario titolo affidati alla Corte dei conti – con il decisivo avallo della giurisprudenza costituzionale – al fine di garantire il consolidamento delle finanze pubbliche, soprattutto sotto la spinta dei vincoli europei. L’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali costituisce, come tenterò di chiarire, uno dei fondamentali presupposti di questo processo, poiché consente di confrontare l’andamento dei conti pubblici dei diversi livelli territoriali di governo e, conseguentemente, di verificare il rispetto degli obiettivi parametrici. Al riguardo, occorre ricordare che, all’indomani dell’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), la quale esprime un consistente favor nei confronti dell’autonomia, il legislatore e la giurisprudenza costituzionale muovevano dal presupposto che il processo di armonizzazione dei bilanci dovesse comunque lasciare spazio alle scelte delle autonomie territoriali per la realizzazione delle loro politiche, e che, sul versante dei controlli, soltanto quelli di tipo collaborativo avrebbero potuto essere considerati conformi al rinnovato quadro costituzionale. Successivamente, invece, la crisi economico-finanziaria e lo scarso rendimento, nelle forme di governo regionali e locali, della richiamata tipologia di controlli hanno indotto a mutare prospettiva, rafforzando i controlli interdittivi e quelli volti a prevenire squilibri di bilancio, stante, tra l’altro, la scarsità delle risorse a disposizione degli enti territoriali. Parte integrante dell’approccio da ultimo richiamato è senza dubbio costituito, da un lato, dai controlli finanziari sugli enti territoriali e sui gruppi consiliari regionali – culminati nel decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213 – e, dall’altro, dalla rinnovata disciplina sullo status degli esponenti politici e dalla relativa introduzione di forme di controllo molto spesso affidate alla stessa magistratura contabile. In linea con queste tendenze del legislatore, corroborate dalla giurisprudenza costituzionale, si colloca, a pieno titolo, anche la questione centrale relativa al processo di armonizzazione dei bilanci degli enti pubblici, avviato dalle richiamate leggi n. 42 e n. 196 del 2009 e dai relativi decreti legislativi intervenuti in materia: decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91 (Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili) e decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), successivamente modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126 (Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), nonché dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015). L’armonizzazione dei bilanci e l’introduzione di una tassonomia contabile comune a tutti gli enti territoriali – idonea a consentire l’omogeneità dei documenti di bilancio e la conseguente raffrontabilità dei conti – costituisce infatti strumento imprescindibile di attuazione dell’autonomia finanziaria nel quadro dei principi di coordinamento, funzionali a garantire inderogabili esigenze unitarie. Infatti, nella richiamata armonizzazione dei bilanci, si esprime il presupposto ai fini dell’introduzione di strumenti di misurazione e di informazione di flussi finanziari e tributari effettivamente omogenei tra i diversi livelli territoriali di governo, in grado di garantire un adeguato grado di trasparenza in merito ai processi di prelievo e di trasferimento di risorse, indispensabile per conseguire il pieno coordinamento della finanza pubblica... (segue)