La funzione di controllo parlamentare in trasformazione

 «Un grande dibattito in Parlamento fa penetrare i suoi sentimenti in ogni cosa. Qualsiasi notizia, qualsiasi opinione, qualsiasi sentimento o doglianza che può far alzare un certo numero di membri del Parlamento per sostenerlo, viene avvertito da quasi tutti gli inglesi come un’opinione magari falsa o perniciosa, ma possibile, un’opinione che rientra nella sua sfera intellettuale, un’opinione con cui fare i conti. E questo è un risultato immenso». Così, nel 1867, Bagehot, descriveva la funzione informativa. Molte cose sono cambiate da allora, ad oltre un secolo e mezzo da queste affermazioni, con le profonde trasformazioni che hanno investito il ruolo dei Parlamenti nell’evoluzione delle forme di stato e di governo. Occorre tuttavia rilevare una certa modernità nel pensiero di Bagehot, che già nell’Ottocento tendeva a ridimensionare il ruolo della funzione legislativa esaltando invece proprio quella informativa che, per importanza, riteneva di mettere al secondo posto dopo quella da lui ritenuta primaria, quella elettorale.   Una modernità, quella di Bagehot, - di individuare nell’assemblea rappresentativa la capacità di veicolare e di integrare, sostanzialmente attraverso il controllo, gli interessi della nazione, - dalla quale appare utile partire per parlare di funzione parlamentare di controllo in trasformazione. Il tema costituisce un ambito privilegiato delle riflessioni concernenti il rapporto tra le trasformazioni del costituzionalismo e delle democrazie contemporanee, da un lato, e i mutamenti del ruolo dei Parlamenti dall’altro. Il cammino secolare compiuto dall’istituzione parlamentare è da sempre al centro della riflessione giuridica la quale, con ampiezza di angolature, ne ha ricostruito le tappe. Capace di imporsi nell’evoluzione del costituzionalismo come “fulcro” degli assetti costituzionali dello Stato liberale,per poi vedersi costretto a ripensare sé stesso di fronte alla crisi dello stato liberale prima e all’affermazione dello stato democratico pluralista poi, il Parlamento si trova nuovamente al cospetto di un passaggio epocale. Così, come tra il XIX e il XX secolo, con il progressivo allargamento del suffragio e avvento dei partiti politici di massa, in risposta alla crisi di legittimazione e alle richieste di estensione della base sociale, i Parlamenti furono esposti a sfide inedite – che portarono alla ricerca di una loro migliore organizzazione strutturale nell’ambito delle forme di governo e del circuito di decisione politica e nella ricerca degli standard di democrazia sotto il profilo della rappresentanza -, essi si ritrovano, ancora una volta, dinnanzi alla necessità di riaffermare se stessi. Tale sforzo passa soprattutto attraverso la capacità di trovare i giusti sbocchi di fronte alla trasformazione della democrazia rappresentativa la quale, strutturandosi su un ruolo dei partiti politici oggi messo in discussione, viene progressivamente sostituita dalla democrazia del pubblico. Che la riaffermazione delle istituzioni parlamentari sia quasi un imperativo è dimostrato anche dal fatto che, dopo anni di maggiore attenzione agli studi sui governi e, in campo comparatistico, agli studi sulla presidenzializzazione degli esecutivi, le ricerche sul ruolo dei Parlamenti stanno invero tornando all’attenzione della comunità scientifica, la quale sembra essere sospinta della necessità di interrogarsi, in un contesto di mutate condizioni, sulla fondamentale funzione di integrazione e di mediazione che i Parlamenti svolgono e sono chiamati a svolgere in ogni assetto democratico, nonostante i numerosi e innegabili segnali di crisi. Così, se negli ultimi decenni la letteratura costituzionalistica (e non) ha spesso richiamato la “crisi” dei Parlamenti, essi tuttavia rimangono le uniche istituzioni in grado di sorreggere e garantire i regimi liberal-democratici. Un assunto, questo, dal quale partire per riaffermare con forza il loro ruolo in un contesto di crisi della rappresentanza, di crisi dei partiti politici tradizionali, e, forse paradossalmente, anche in risposta alla stessa disintermediazione in atto. Se questa affermazione è vera, se – in altre parole - è certo, come è stato scritto, che «i parlamenti rimangono le uniche arene istituzionali dov’è possibile convogliare funzioni di tutela di imparzialità della legge, funzioni di accesso alle informazioni da parte di tutti i soggetti associati alla democrazia e funzioni esclusive di pubblicizzazione dell’azione pubblica», è altrettanto vero che le stesse funzioni democratiche dei Parlamenti necessitano di una ridefinizione tanto sul piano dell’essere, quanto su quello del dover essere, in un gioco di richiami e rimandi dal piano fattuale al piano del diritto e viceversa. I cambiamenti in atto derivanti dalla complessità dei processi decisionali sono numerosi, così come sono molteplici i fattori alla loro origine. Il processo di globalizzazione, i mutamenti delle forme di stato e di governo verso modelli di rafforzamento e di “presidenzializzazione” degli esecutivi «che hanno la possibilità di partecipare a decisioni da cui sono sostanzialmente esclusi gli organi legislativi», la trasformazione del quadro di riferimento delle sedi della produzione normativa e dunque del sistema delle fonti con una fuga della legge verso entità sovrastatali e sub-statali, la crisi della rappresentanza e dei partiti politici sono solo alcuni dei fenomeni che inducono ad un ripensamento dell’istituzione parlamentare. Sostanzialmente, si tratta di capire se esistano nuovi modi per guardare le vecchie istituzioni e se questi siano capaci di orientare le stesse assemblee parlamentari a farsi interpreti dei mutamenti in atto. In questa cornice, non può non assumere rilevanza il tentativo di riconsiderare l’istituzione parlamentare al di là della funzione primaria ad essa attribuita: la funzione legislativa. In altri termini, la perdita di centralità del Parlamento nella produzione normativa tende a favorire uno spostamento dell’attenzione verso gli orizzonti del controllo, unica attività in grado di rendere effettiva l’accountability degli esecutivi. Del resto, la funzione di controllo non è solo un importante aspetto dei rapporti tra esecutivo e legislativo, ma costituisce anche un aspetto essenziale per la qualità della democrazia. Le istituzioni parlamentari sono attori chiave nella catena della responsabilità e dunque del controllo. Al contempo, sebbene non sia sempre facile circoscrivere i confini entro i quali esso si esplica, soprattutto per le caratteristiche che tende ad assumere in ciascun ordinamento anche in relazione alla forma di governo, un elemento che sembra emergere con maggiore forza negli ultimi anni è la progressiva implementazione dell’arsenale giuridico deputato a questa attività. Inoltre, mentre tutte le aree di governo possono teoricamente essere soggette al controllo, le tendenze attuali - dal Regno Unito, alla Germania, alla Francia - testimoniano che alcune aree di policy sono suscettibili, in misura maggiore di altre, di essere oggetto di controllo parlamentare: difesa, politica estera, segreto di Stato, spesa pubblica, diritti umani… (segue)