La valutazione delle politiche pubbliche in parlamento: riflessioni comparate e note sull'esperienza del Senato

La progressiva affermazione di una visione ciclica dei processi di regolazione  ha richiamato l’attenzione sull’importanza del coinvolgimento dei parlamenti nei processi di analisi e valutazione delle politiche pubbliche che si svolgono nella fase ex ante ed ex post del ciclo regolatorio. Mentre la dimensione ex ante riguarda la definizione e formulazione degli atti legislativi necessari per dare impulso ad un determinato intervento pubblico, la dimensione ex post coincide in prima approssimazione con il momento di attuazione della legge. Tale fase copre sia l’obiettivo formale di adozione degli atti di esecuzione e di attuazione che sono indicati come necessari perché l’intervento prefigurato dalla legge sia posto in essere, sia l’obiettivo sostanziale di raggiungimento dei risultati attesi da quella determinata linea di politica pubblica. Diverse istituzioni sono coinvolte nei processi di analisi e valutazione delle politiche pubbliche: se tali processi sono ritenuti tradizionalmente soggetti al dominio degli esecutivi, non è tuttavia possibile ignorare la specifica valenza costituzionale che essi assumono quando il soggetto valutatore è il parlamento. In linea di prima approssimazione, non sembra possibile configurare la valutazione delle politiche pubbliche come una “autonoma” funzione parlamentare: essa non solo è estranea alle tradizionali classificazioni delle funzioni parlamentari, ma soprattutto - come dimostra l’analisi comparata - è di regola priva di uno specifico esito procedurale. Focalizzando l’attenzione sulla valutazione che si svolge in parlamento nella fase ex post del ciclo regolatorio, è tuttavia possibile ricondurre tale attività a due funzioni profondamente radicate nella storia del parlamentarismo. Da un lato, il compito di monitorare come le leggi sono attuate e quali effetti producono rispetto alla comunità di riferimento può essere considerato come una estensione della funzione legislativa. La visione ciclica del processo di produzione normativa, come di recente affermatasi soprattutto in ambito Ocse e a livello di Unione europea, sembra aver enfatizzato l’idea che l’entrata in vigore della legge non esaurisca la funzione legislativa, la quale di fatto continuerebbe nella fase di attuazione dell’atto normativo dove si pongono le premesse per l’adozione di future iniziative legislative. La valutazione sarebbe pertanto riconducibile alla cosiddetta legisprudence (o legistica) come scienza teorica e insieme pratica che si occupa della produzione della legge e il cui scopo è migliorare la qualità delle norme attraverso lo studio dell’intero ciclo regolatorio. L’obiettivo di produrre meno leggi, ma migliori, rappresenta infatti un fondamentale compito delle assemblee legislative secondo il pensiero liberale classico. Tale compito ha assunto nuovo significato nell’ambito dei programmi di better regulation che sono stati inseriti strutturalmente nell’agenda dell’Ocse e nei processi regolatori dell’Unione europea. Dall’altro lato, la valutazione nella fase ex post può essere considerata come una attività strumentale alla funzione di controllo che i parlamenti esercitano nei confronti del potere esecutivo. A tale funzione si è infatti soliti ricondurre il complesso delle attività poste in essere dal parlamento per verificare l’attività di un soggetto politico, farne valere la responsabilità politica o diffusa e adottare le misure necessarie, dirette ed indirette, per ripristinare gli interessi pubblici eventualmente turbati. Della funzione di controllo è stata evidenziata la natura poliedrica che, coerentemente con la polivalenza e polifunzionalità dei procedimenti parlamentari, si manifesta in una pluralità di strumenti e procedimenti attuativi, tutti rivolti all’esecutivo. In ragione di tale inquadramento, appare pertanto possibile considerare la valutazione delle politiche pubbliche come una sfera di intervento propedeutica all’esercizio del controllo. Se ricondotta all’alveo del controllo parlamentare, la valutazione ex post si conferma come una dimensione relazionale, attraverso la quale il parlamento attiva un dialogo con l’esecutivo. Essa si riferisce a due diverse accezioni della funzione di controllo. Da un lato, interagisce con il controllo in senso forte che i parlamenti esercitano per rendere formalmente responsabili i governi anche attraverso l’utilizzo di strumenti sanzionatori e vincolanti. Dall’altro lato, la valutazione ex post alimenta l’accezione debole del controllo quale dimensione strumentale al rafforzamento delle prerogative informative del parlamento e all’esercizio della sua funzione comunicativa. Mentre nella prima accezione il controllo attiva una relazione verticale tra parlamento e governo, in cui l’organo esecutivo è chiamato a “dare conto” del suo operato, nella seconda accezione il controllo in senso debole opera come relazione orizzontale che consente all’organo legislativo di esercitare una influenza sull’esecutivo. Tali premesse confermano che la valutazione ex post è una sfera di attività riconducibile a funzioni parlamentari solidamente radicate nelle tradizioni costituzionali europee. Per verificarne in concreto le declinazioni, il presente contributo intende confrontare diversi approcci che si sono affermati nel diritto e nella prassi di alcuni parlamenti dell’Unione europea (§ 2). Sono dapprima esaminate le variabili che incidono sul concreto esercizio dell’attività di valutazione ex post a livello parlamentare. Tre diversi modelli organizzativi e procedurali, tratti dai Parlamenti di Francia, Germania, Italia, Svezia e dal Parlamento europeo, sono posti a confronto (§ 3). L’analisi si sofferma quindi sul “caso” italiano, ed in particolare sul peculiare approccio alla valutazione consolidatosi nell’esperienza del Senato a margine dell’istituzione di un organismo specializzato nell’analisi e valutazione delle politiche pubbliche, l’Ufficio di Valutazione d’Impatto (§ 4). Le conclusioni offrono alcune considerazioni di sintesi su come i parlamenti affrontano la sfida della valutazione delle politiche pubbliche tra il contributo analitico delle amministrazioni parlamentari e i procedimenti di indirizzo e controllo rivolti all’esecutivo (§ 5)… (segue)