Ruolo del Parlamento e riforme istituzionali

Oltre a ringraziare per il gradito invito, debbo sinceramente complimentarmi con gli organizzatori di queste Giornate CEST, che stanno diventando un appuntamento importante nel panorama del dibattito scientifico italiano con riferimento ai grandi temi di organizzazione dello Stato. Il tema di queste giornate è davvero cruciale nell’organizzazione dello Stato italiano sotto molteplici aspetti: la democraticità del sistema e la sua efficienza; il rapporto tra i diversi legislatori (centrali e locali; centrali ed europei; centrali e internazionali). Non a caso il “ripensamento” del Parlamento (rispetto alle sue funzioni) è stato, per fermarsi al dibattito post Costituzione nel nostro Paese, al centro delle riflessioni del dibattito istituzionale lanciato da Giuliano Amato tra la fine degli anni Settanta e l’inizio degli anni Ottanta del Secolo scorso.  Ripercorrendo velocemente i progetti più rilevanti, si iniziò con la relazione della “Commissione Bozzi” (presentata il 25 gennaio 1985) in cui le due Camere venivano differenziate funzionalmente, assegnando alla Camera dei deputati una prevalenza nell’esercizio della funzione legislativa e al Senato una prevalenza nell’esercizio della funzione di controllo. Nella legislatura successiva, la X, venne discusso un Progetto di revisione costituzionale che andava sostanzialmente nella stessa direzione, e che introduceva una soluzione procedimentale ispirata al  c.d. “principio della culla”, in base al quale tutti i progetti di legge, non definiti tassativamente bicamerali, avrebbero dovuto essere esaminati e approvati da una sola Camera (quella di presentazione), mentre all’altra veniva riservata la facoltà di richiedere, con deliberazione a maggioranza semplice, il riesame del testo approvato. Contestualmente si introduceva, anche, un principio di specializzazione della competenza normativa delle due Camere, connessa con il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Puntava, invece, al nesso tra superamento del bicameralismo perfetto e razionalizzazione della forma di governo parlamentare quello elaborato dalla “Commissione De Mita-Jotti” (1992-1994), che mirava essenzialmente a restringere il rapporto fiduciario ad una sola delle due Camere, che avrebbe eletto e revocato il Presidente del Consiglio dei ministri. Il “Comitato Speroni”, insediato il 14 luglio 1994 introduceva, invece, il tema della differenziazione di “legittimazione” tra le due Camere, lasciando sullo sfondo il tema della forma di governo. La “Commissione bicamerale D’Alema” (il cui progetto di legge di riforma costituzionale venne approvato definitivamente il 4 novembre del 1997), tornava all’idea di differenziazione funzionale, assecondando nel contempo le ragioni delle autonomie locali. Veniva, infatti, profondamente modificato il procedimento legislativo, prevedendo tre percorsi diversi, a seconda della tipologia di legge. In primo luogo, si prevedevano le leggi bicamerali paritarie, la cui approvazione avrebbe dovuto avvenire da parte di entrambe le Camere su un identico testo.  Si prevedevano, in secondo luogo, le c.d. leggi bicamerali non paritarie, e cioè leggi in materie espressamente enumerate, di interesse per il sistema delle autonomie, che dovevano essere approvate da entrambe le Camere, ma in caso di introduzione di modifiche da parte del Senato, la Camera avrebbe dovuto deliberare in via definitiva. Inoltre, solo per l’esame di tali leggi il Senato deliberava in sessione speciale a composizione "mista", integrato da 200 consiglieri regionali, provinciali e comunali, eletti da appositi collegi elettorali in ciascuna Regione in numero pari ai rispettivi senatori. Infine, si prevedevano le leggi monocamerali, di competenza della sola Camera dei deputati. Si trattava con tutta evidenza di una mediazione politica tra le esigenze di funzionalità del parlamentarismo (leggi monocamerali, fiducia monocamerale) e la richiesta di partecipazione dei territori alle decisioni politiche statali maggiormente influenti sulle competenze di questi ultimi. Ciò spiega il motivo per cui il testo prevedeva l’elezione a suffragio universale e diretto di entrambe le Camere, e il Senato continuava ad essere eletto su “base regionale”, assegnando a ciascuna Regione un certo numero fisso di senatori indipendentemente dalla relativa popolazione. Lo scopo, infatti, non era quello di rappresentare al “centro” i territori, bensì quello di portare al “centro” le istanze dei territori quando ve ne fosse stato bisogno, e cioè in relazione a provvedimenti normativi incidenti sul sistema autonomistico. Va ancora rammentato che, per la prima nella storia repubblicana, un’ipotesi di riforma costituzionale veniva pensata e accompagnata da un imponente impianto legislativo (le c.d. riforme Bassanini) indirizzato agli stessi obiettivi. La revisione del Titolo V di lì a poco affronterà alcuni nodi, lasciandone insoluti altri e, in particolare quello del bicameralismo e del procedimento legislativo. Così, a distanza di qualche anno, nel 2005, l’allora maggioranza di centrodestra giunse all’approvazione parlamentare di un testo di legge costituzionale recante “Modifiche alla parte II della Costituzione” (A.S. 2544) che si componeva di 57 articoli ed affrontava varie tematiche relative alla parte seconda della Costituzione: Parlamento, Presidente della Repubblica, forma di governo, riparto attribuzione tra Stato, Regioni ed enti locali, composizione della Corte Costituzionale. L’approvazione definitiva in seconda deliberazione, a maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi, consentì la sottoposizione del testo al referendum popolare, il cui esito fu di non conferma (i no all’approvazione della legge furono pari al 61,3% mentre i sì al 38,7%). Per quanto concerne il tema di interesse, veniva modificato profondamente il sistema del bicameralismo paritario in direzione di un diverso modello in cui la funzione politica di governo era demandata esclusivamente alla Camera dei deputati, mentre il secondo ramo del Parlamento, definito “Senato federale”, si caratterizzava quale raccordo tra Stato centrale e sistema delle autonomie… (segue)