La disomogeneità dei controlli e la legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità: una giurisprudenza in espansione

La legittimazione della Corte dei conti in sede di controllo a sollevare questioni di legittimità costituzionale è un tema classico e datato della giustizia costituzionale, se si considera che le prime sentenze che affrontarono la problematica risalgono ai primi anni ’60. Ciononostante il tema rimane molto attuale e oggetto anche di recenti interventi del giudice costituzionale che hanno provato a sistematizzare il tema e ad individuare criteri oggettivi per stabilire l’ammissibilità delle questioni. La rinnovata attualità della problematica, testimoniata da una quantità sempre crescente di questioni sollevate dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, trova la sua giustificazione in parte in un cambio di orientamento della Corte costituzionale, che ha allargato le maglie della legittimazione soprattutto sotto il profilo dei parametri sindacabili; in parte, nell’introduzione legislativa di forme innovative di controllo, soprattutto in ambito locale, affidate alla Corte dei conti. Se si analizza il sistema dei controlli affidati al giudice contabile emerge, infatti, una considerevole disomogeneità, che rende talvolta complessa anche l’attività di classificazione. Le varie tipologie di controllo nascono in epoche diverse (dalla legislazione prerepubblicana fino alla conversione del decreto c.d. “sbloccacantieri” del 2019); hanno destinatari differenti (il Parlamento, l’Amministrazione, le imprese pubbliche, le Regioni, i gruppi consiliari, gli enti locali, ecc.); hanno oggetti disomogenei (dai risultati di gestione, alla legittimità del singolo provvedimento amministrativo, dai contratti pubblici ai rendiconti dei gruppi consiliari); hanno, direi soprattutto, effetti del tutto eterogenei (in alcuni casi l’attività è meramente collaborativa e refertuale, in altri ha natura cogente e vincolante, in altri ancora ha natura ibrida e bifasica). Rispetto ad una situazione così frammentaria non può sorprendere che la Corte costituzionale, da un lato, abbia dovuto procedere in modo casistico, analizzando di volta in volta le singole tipologie di controllo, sottolineando la specificità di ciascun controllo; dall’altro, abbia provato ad individuare alcuni elementi sintomatici della natura giurisdizionale delle singole funzioni di controllo e abbia provato ad elaborare alcune “macro-categorie” del controllo alle quali ricondurre la decisione sulla legittimazione della Corte dei conti come giudice a quo. Fa da sfondo a questa giurisprudenza un atteggiamento tendenzialmente favorevole al sindacato delle questioni sollevate dal giudice contabile, dovuto a due ordini di considerazioni: la prima, che trova espressione in molteplici sentenze, riguarda l’esigenza di evitare “zone franche” o “zone d’ombra” del controllo di costituzionalità. Il problema si pone soprattutto per le leggi di spesa e per la violazione degli artt. 81 e 119 Cost, relativamente al principio di equilibrio di bilancio e all’obbligo di copertura delle spese: trattandosi di atti che non incidono sfavorevolmente sulla posizione giuridica di alcun soggetto dell’ordinamento, è molto improbabile, se non impossibile che la questione possa essere rimessa alla Corte in via incidentale, residuando solo per le leggi regionali il giudizio in via principale. Giudizio peraltro condizionato da valutazioni di ordine politico del Governo. Nella sentenza n. 138 del 2019 la Corte ha avuto modo di sottolineare, nell’ammettere le questioni di costituzionalità in un giudizio di parifica su parametri diversi dall’art. 81, che “gli interessi erariali alla corretta spendita delle risorse pubbliche […] non hanno, di regola, uno specifico portato in grado di farli valere” e, soprattutto, che “le disposizioni contestate non sono state impugnate nei termini dal Governo”. Il secondo fattore che ha giocato in senso ampliativo sulla legittimazione della Corte è quello soggettivo: non è, cioè, senza significato che il Costituente e il legislatore abbiano attribuito il controllo a un organo magistratuale al quale sono riservate funzioni giurisdizionali in senso stretto. Sebbene, infatti, nella giurisprudenza costituzionale è considerato decisivo il tipo di funzione e, dunque, il criterio oggettivo, non è irrilevante la natura propriamente magistratuale del soggetto che la esercita. A tale natura sono, del resto, connesse una pluralità di garanzie che tendono ad assicurare l’indipendenza dell’organo e finiscono per connotare anche le altre funzioni in termini di terzietà e di tutela del diritto oggettivo. La stessa Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 226 del 1976, ha sottolineato come la legittimazione è stata riconosciuta alla Corte dei conti anche “in ragione della sua particolare posizione istituzionale” e, in particolare, per il fatto, di esser composta di “magistrati dotati delle più ampie garanzie di indipendenza” … (segue)