Il nuovo codice dei contratti pubblici dall'esame del Consiglio di Stato all'approvazione governativa: profili di produzione normativa e di efficienza amministrativa

Il 1° aprile 2016 la Commissione speciale del Consiglio di Stato, all'uopo istituita, ha inviato al Governo il parere sullo schema di decreto legislativo recante il nuovo “Codice degli appalti pubblici e delle concessioni”, ora opportunamente rinominato “Codice dei contratti pubblici” dal Consiglio dei Ministri, accogliendo uno dei suggerimenti della Commissione. La tempestività con la quale il parere è stato emanato, oltre a testimoniare la puntualità e la correttezza istituzionale di Palazzo Spada - tanto più rimarchevoli, in quanto, al momento, il Consiglio di Stato sta operando a ranghi ridotti, in attesa che giunga a compimento l'individuazione dei giudici di nomina governativa e si dia corso alle procedure concorsuali per integrare gli organici della giustizia amministrativa -, ha dunque consentito al legislatore delegato di mettere definitivamente a punto, nei soli tre mesi concessi dal Parlamento, un testo di enorme rilevanza per l'economia del Paese, così rispettando il termine previsto per il recepimento delle nuove direttive europee in materia. La scelta di approdare alla delega legislativa con un provvedimento autonomo rispetto allo strumento della legge comunitaria annuale non si è, peraltro, rivelata felice, come lo stesso parere ha lasciato intendere. L'approvazione della legge 11/2006 ha richiesto circa ventuno mesi di lavoro: quasi il triplo di quelli necessari per la finalizzazione del veicolo “ordinario” in materia di adempimento degli obblighi comunitari, emanato lo scorso 9 luglio, dopo soli sei mesi dalla presentazione alle Camere del relativo disegno di legge. E, inevitabilmente, lo scarso tempo a disposizione per la redazione del Codice ha inciso sulla qualità e sulla comprensibilità di uno strumento già di per sé complesso e, per molti aspetti, innovativo, nella definizione del quale, nei pochi giorni rimasti a disposizione, il Governo ha anche dovuto vagliare la prospettiva di colmare le lacune rimaste, alle quali, come ha ricordato il Consiglio di Stato, non sarà possibile porre rimedio con i decreti correttivi. L’affanno e la rincorsa del tempo costituiscono, però, ormai, una caratteristica costante dell’intera legislazione, in un’epoca in cui la produzione normativa sembra essere divenuta il principale segno comunicativo della politica, mentre è l’attuazione pratica delle leggi, la loro implementazione concreta, il vero elemento di successo di ogni riforma ordinamentale: è sempre il Consiglio di Stato a sottolinearlo, con un’affermazione che non può che essere condivisa; non senza aggiungere che la produzione alluvionale di norme e regole è, però, assai spesso, come in questo caso, figlia della bulimia legislativa con la quale le Istituzioni europee tentano invano di sopperire al deficit di rappresentanza politica dell’Unione. Il tema della produzione normativa costituisce, perciò, inevitabilmente, il primo, cruciale punto sul quale il parere ha dovuto diffusamente soffermarsi, evidenziando, oltre al tema della chiarezza e della qualità del testo legislativo, alcuni aspetti fondamentali, dalla cui corretta attuazione dipenderà il successo del codice. Il primo riguarda l’emanazione dei decreti correttivi, strumento consolidato e ormai irrinunciabile della legislazione delegata, tanto più necessario per un testo di notevole complessità tecnica, prodotto in tempi così brevi. La delega legislativa ha previsto, al riguardo, un solo anno per la loro emanazione: tempi ristretti che, se sono funzionali alla messa in cantiere di un correttivo immediato, necessario per l’effettuazione degli interventi più urgenti, volti a rimediare alle inevitabili carenze del testo, frutto dei ritmi serrati con i quali il Governo è stato costretto a lavorare, non sono sufficienti per procedere a una revisione integrativa più meditata, da effettuarsi all’esito di un congruo periodo di rodaggio applicativo della nuova disciplina. Risulta, quindi, ineludibile un prolungamento della delega, sul quale il Parlamento è chiamato a riflettere rapidamente; anche per ponderare se non sia necessario, per il futuro, quando la normativa delegata da emanare sia notevolmente complessa e richieda un elevato tasso di tecnicismo, prevedere addirittura la possibilità di deleghe di durata più lunga del tradizionale biennio, fino a occupare un’intera legislatura, in coerenza con la durata dell’attuazione del programma di governo. Il secondo punto messo in luce dal parere, altrettanto importante, riguarda la “manutenzione” del codice; non si tratta soltanto di assicurare la stabilità del nuovo quadro normativo (obiettivo abbastanza difficile da perseguire, visto il precedente dei 52 atti normativi nazionali e dei sei regolamenti comunitari susseguitisi dal 2006, anno di emanazione del “codice De Lise”), quanto, soprattutto, di garantire che le successive modifiche e ulteriori adeguamenti del Codice avvengano in un quadro legislativo meditato e coerente, utilizzando strumenti quali una legge annuale sugli appalti o apposite sessioni parlamentari... (segue)