L'astreinte nel processo amministrativo fra effettività della tutela e buon andamento dell’amministrazione

La presente indagine ha ad oggetto l’art. 114 c.4 lett. e) del codice del processo amministrativo che disciplina le penalità di mora, comunemente denominata astreinte, in virtù delle origini francesi dell’istituto; la norma in esame prevede, in caso di violazione, inosservanza o ritardo nell’esecuzione del dictum giudiziale, esclusivamente su richiesta di parte e a seguito di una valutazione di non manifesta iniquità, la possibilità per il giudice  di condannare la parte resistente al pagamento di una somma di denaro. L’istituto necessita di particolare attenzione non solo in quanto indice del fenomeno della c.d. circolazione dei modelli giuridici, ma, in modo più specifico, per l’inedita funzione sanzionatoria che introduce nel nostro ordinamento. Fino ad oggi la funzione dissuasiva-repressiva è stata riservata al diritto penale; tuttavia la parziale inadeguatezza del modello basato sulla responsabilità di matrice civilistica applicato alla pubblica amministrazione induce a esplorare nuovi modelli di tutela.  La norma, come anticipato, permette al giudice, su richiesta di parte, di condannare la pubblica amministrazione al pagamento di una somma di denaro in caso di mancata esecuzione del giudicato amministrativo. In questi primi anni dall'introduzione nel c.p.a., l’istituto ha avuto una rilevante applicazione, da cui sono scaturiti orientamenti giurisprudenziali contrastanti in ordine alla portata applicativa delle astreintes, alla loro funzione, alla natura giuridica e la loro cumulabilità con la nomina del commissario ad acta. L’art. 114 c.4 lett. e) introduce uno strumento compulsorio, il quale si aggiunge a quello surrogatorio già presente nel nostro ordinamento, ossia la nomina del commissario ad acta, al fine di fornire standard di protezione più elevati. Il quadro di riferimento è ulteriormente complicato dalla speculare norma presente nel codice di procedure civile, ossia l’art. 614-bis. Lo studio proposto è perciò indirizzato a comprendere l’originaria funzione della norma in esame e indagare la sua idoneità a svolgere il medesimo ruolo dissuasivo che -come si chiarirà in seguito- svolge nel sistema francese. Occorre tuttavia non dimenticare che ogni istituto giuridico è il frutto di un determinato contesto storico e politico sicché, la mera trasposizione da un Paese ad un altro di un determinato rimedio, non garantisce i medesimi effetti se non prima adeguatamente adattato al sistema ospitante tramite un intervento legislativo che non si limiti a riprodurre il testo della norma recepita, ma la adatti all’intero sistema in cui è chiamata ad operare. È su una analisi comparata e sistematica che occorrerà preliminarmente concentrare l’attenzione al fine fornire una soluzione ai problemi sollevati dall’applicazione dell’istituto e comprendere le possibili prospettive future... (segue)