Sulla qualità della legislazione

I profili critici della qualità della legislazione non riguardano soltanto le regole per la qualità delle regole, ma vanno ben oltre il puntuale rispetto del drafting formale e sostanziale e si riflettono lungo tutto l’arco del procedimento legislativo, in particolare nella delicata fase dell’istruttoria, ove si compiono le scelte maggiormente cruciali in funzione dell’attuazione delle politiche pubbliche. Il presente contributo tenta di ricostruire, attraverso l’indicazione delle regole che presiedono alla qualità delle norme nell’ambito del procedimento di formazione delle leggi, i riferimenti alle prassi, al ruolo del Comitato per la legislazione ed al contributo della giurisprudenza costituzionale, i profili critici evidenziabili nell’arco di tutta la fase della progettazione legislativa, per capire fino a che punto il legislatore sia stato attratto da una cultura delle regole. In una fase così delicata in cui le la riforma costituzionale per essere sottoposta a referendum, è infatti auspicabile che si riservi uno spazio di riflessione anche alla qualità della legislazione, nella consapevolezza che il miglioramento del prodotto normativo è la premessa principale per ridurre la distanza tra regolatori e regolati. A partire dalle riforme dei regolamenti parlamentari del 1997, il legislatore pareva essersi orientato ad incentivare una cultura della qualità delle regole almeno nelle intenzioni. Oltre all’istituzione del Comitato per la legislazione – sul quale si dirà successivamente – per la prima volta i regolamenti parlamentari ricodificano parte dell’istruttoria, evidenziando come la stessa debba articolarsi in un «procedimento» (art. 79, c. 1 R.C.) volto all’acquisizione di una serie di elementi informativi, rifacendosi, in primis alla formulazione del testo – drafting formale, struttura degli enunciati, linguaggio normativo, ricorso a studi di settori diversi da quello delle scienze giuridiche – fino a tutti gli «elementi necessari per verificare la qualità delle disposizioni contenute nel testo» (art. 79, c. 4 R.C.). L’istruttoria è la fase più importante del procedimento legislativo, luogo ideale nel quale collocare possibili interventi volti a migliorare la qualità dell’atto attraverso la raccolta di dati, informazioni e richieste di eventuali chiarimenti anche a soggetti esterni al Parlamento, per così valutare il complesso quadro definitorio comprensivo delle condizioni di coerenza, efficienza e ragionevolezza della norma giuridica; l’emanazione della decisione legislativa, infatti, non si esaurisce nel rapporto tra autorità e libertà, ma rappresenta soprattutto un momento di definizione organizzativa ed efficace delle dinamiche dei rapporti sociali. L’indicazione è quella di delineare una procedura di drafting ad ampio respiro che faccia il paio con la necessità di informare le procedure normative ad obiettivi e criteri specifici, sulla base di un utilizzo ottimale e non sporadico delle risorse, misurando il grado di accettabilità dell’intervento da parte degli stakeholders. Peraltro, ancora l’art. 79, c. 5 R.C. enuncia esplicitamente le «relazioni tecniche», prefigurando così una “processualizzazione di provvedimenti pubblici quale metodo (democratico, ma anche imparziale e trasparente) che conduce alla decisione finale” e che sarebbe auspicabile quanto necessario prima ancora dell’istruttoria; le «relazioni tecniche» (anche se non espressamente indicate, si presume siano AIR e ATN), se esaustive nelle risposte ai quesiti, accedono ad una lucida ricognizione generale della fattispecie sulla quale si intende intervenire, se intervenire o meno (così da valutare l’impatto che presumibilmente il provvedimento normativo può avere nei confronti dell’ordinamento giuridico e nei confronti dei destinatari), nonché ad una valutazione relativa all’aderenza della normativa ai principi costituzionali ed europei; aspetti che non vanno tralasciati se non si vuole azzoppare l’istruttoria, allungare i tempi del procedimento legislativo, creare confusione tra gli addetti ai lavori e produrre regole oscure. Mentre i regolamenti parlamentari impongono il principio di economia procedurale – precisando che va necessariamente effettuata una adeguata istruttoria – non ne precisano oltremodo il contenuto (che solo in parte è specificato nella circolare del gennaio 1997), né prevedono alcun tipo di sanzioni in caso di mancato rispetto (salvi i casi indicati dagli artt. 93 e 96-bis, R.C.). A ciò si aggiunga che, mentre alla Camera il riferimento alla qualità della legislazione è espressamente sancito dagli artt. 16-bis, 79, 93 e 93-bis, R.C., al Senato manca una disposizione di questo tenore, per cui si affida alla Commissione affari costituzionali o al Servizio per la qualità degli atti normativi un compito così delicato; difatti, al contrario di quanto avviene alla Camera, dove per il ruolo prospettato al Comitato per la legislazione a partire dalla sua istituzione è stato previsto un controllo accentrato sulla qualità degli atti normativi (su cui, infra, par. 3 ss.), al Senato si procede ad una valutazione diffusa: pur valutando in termini estremamente positivi sia l’attività del Comitato per la legislazione (infra par. 3.1 ss.) che della Commissione affari costituzionali per quanto attiene ai profili di propria competenza, si rileva che in entrambi i rami del Parlamento sono proprio le strutture di supporto ad essere maggiormente sensibili al tema della qualità della legislazione, riconoscendo all’istruttoria il momento migliore per accrescere la chiarezza della legge garantendole maggiore centralità nel sistema delle fonti. Le strutture di supporto svolgono tecnicamente un’assistenza fondamentale dal punto di vista della realizzazione delle politiche pubbliche perché sono in grado di fornire elementi, dati e statistiche particolarmente accurati e ricavati a partire da intense attività di studi, ricerche, informazioni e documentazioni; la loro attività è prodromica all’esame in Commissione, strumento di garanzia verso l’interno, presidio delle regole del gioco in seno alle assemblee legislative e delle disposizioni regolamentari. Le prassi, tuttavia, paiono assestarsi nel verso opposto: come si avrà modo di verificare, si procede ad una istruttoria non troppo approfondita, preoccupandosi in Commissione più di ostacolare i lavori attraverso la proposizione di numerosi emendamenti ostruzionistici, piuttosto che discutere sul merito delle proposte; vero è poi – e qui non può negarsi – che le relazioni e i dossier forniti dalle strutture di supporto – pur particolarmente approfonditi – non essendo per nulla vincolanti, finiscono per avere scarso seguito e, quando vengono richiamati, lo si fa esclusivamente a supporto di una determinata posizione politica; conseguentemente se ne snatura la funzione che dovrebbe essere unicamente quella di fornire un supporto tecnico alla discussione in seno alla Commissione competente per materia. Al contrario queste vengono vestite di ragioni politiche, dimenticandosi che chi siede dietro le scrivanie di tali organismi è un funzionario di Stato e non dello Stato, secondo la classica concezione orlandiana, e che “l’attività ausiliaria al procedimento legislativo si pone principalmente in termini di consulenza (e a monte di ricerca, raccolta ed elaborazione dati) che riveste […] un rilievo fondamentale a garanzia del principio di autonomia del Parlamento”... (segue)