L'iter referendario costituzionale: funzioni e ruolo dell'Ufficio centrale per il referendum

L’analisi dell’iter che precede l’approvazione di una richiesta di referendum costituzionale non può prescindere da un’attenta disamina delle funzioni assegnate, in materia – dalla l. n. 352 del 1970 – all’Ufficio centrale per il referendum. Nonché, più in particolare, dall’esame dei problemi sorti a seguito del concreto utilizzo di tali funzioni e quindi del ruolo che è venuto ad assumere l’Ufficio della Corte di cassazione all’interno del procedimento di revisione o integrazione costituzionale. In quest’ottica, pertanto, il presente contributo si propone di analizzare, in maniera sistematica: a) il controllo che l’Ufficio svolge circa la legittimità delle richieste di referendum ex art. 138, comma 2, Cost.; b) le funzioni esercitate dallo stesso Ufficio in ordine all’accertamento ed alla conseguente proclamazione dei risultati cui dà luogo, in casi del genere, la consultazione del corpo referendario. Prima di procedere all’analisi in oggetto, vorrei svolgere alcune brevissime premesse. In primo luogo, occorre ricordare che, contrariamente a quanto si verifica a seguito della presentazione di richieste di natura abrogativa, il controllo effettuato su proposte di referendum   approvativo viene esercitato esclusivamente dall’Ufficio centrale. Ciò che per un verso previene in radice il prodursi di possibili problemi conseguenti a sovrapposizioni di competenza tra i due organi di «giurisdizione referendaria», ma per l’altro impone di trattare anche tematiche che di norma rientrano nello studio del giudizio di ammissibilità, a cominciare dalla possibilità che sia l’Ufficio della Cassazione ad applicare i criteri di giudizio che sono stati elaborati, dalla Consulta, a partire dalla sent. n. 16 del 1978. In secondo luogo, rilevo, senza poter dimostrare in questa sede, che alle funzioni esercitate dall’Ufficio centrale, all’interno dell’iter referendario costituzionale, va riconosciuta natura giurisdizionale. Non intendendo, con questo aggettivo, far riferimento, più in particolare, ad un’attività di giurisdizione contenziosa, quanto piuttosto a funzioni giurisdizionali di diritto obiettivo, in quanto preposte alla soddisfazione di un preciso interesse pubblico, qual è quello di assicurare la corretta formazione ed espressione della volontà popolare in ordine all’opportunità dell’entrata in vigore di una legge costituzionale. In terzo luogo, si deve osservare che, all’interno della competenza in parola, le occasioni di intervento dell’Ufficio centrale sono risultate, sinora, assai infrequenti. Dando vita, infatti, a sole quattro pronunce sulla legittimità di richieste di referendum costituzionale, caratterizzate, tra l’altro – come avremo modo di vedere – da una loro peculiare laconicità, tanto da escludere che  l’analisi del tema de quo possa essere condotta (anche) mediante un confronto sistematico con orientamenti giurisprudenziali consolidati. In quarto luogo, vorrei evidenziare sin d’ora che se è vero che lo scritto che segue sarà necessariamente caratterizzato da un’analisi delle tematiche affrontate (a volte anche molto) dettagliata, lo stesso, tuttavia, si inserisce (e dunque va letto) all’interno di un quadro di riferimento di ben più ampio respiro, il quale attiene, in ultima istanza, all’esatta configurazione del principio democratico. Dato che la trattazione che verrà svolta nelle pagine successive dovrà confrontarsi, di volta in volta – o avrà comunque sullo sfondo – questioni centrali nella riflessione costituzionalistica, quali la tematica del rapporto intercorrente tra le nozioni (e gli strumenti) di democrazia diretta e rappresentativa, o ancora, più in generale, le stesse teorie da tempo elaborate in dottrina in tema di titolarità e di esercizio della sovranità popolare... (segue)