L'istituto dell'inchiesta e le attività di vigilanza e controllo nel sistema bicamerale differenziato

Nell'imminenza della conclusione dell'iter del disegno di legge di riforma costituzionale  è utile interrogarsi sul nuovo scenario nel quale potrà proiettarsi l'istituto dell'inchiesta parlamentare, tradizionalmente connotato da una particolare complessità in ragione della sua controversa natura e di una valenza in un certo senso plurima, utilizzabile cioè per diverse finalità. Il legislatore costituente non ritenne di disciplinare l'istituto in modo dettagliato, limitandosi a specificare che l'oggetto dell'inchiesta deve riguardare "materie di pubblico interesse" e scegliendo di disciplinare il profilo della coercitività utilizzando il riferimento, per relationem, ai poteri e alle limitazioni dell'autorità giudiziaria, senza disporre l'actio finium regundorum rispetto al potere giudiziario. Quanto alla natura del potere d'inchiesta, a partire dal dibattito conseguente alla mancata approvazione da parte del Parlamento statutario del disegno di legge governativo sulle inchieste parlamentari presentato nel 1863, gli studiosi si sono ripetutamente chiesti se l'inchiesta debba essere considerata come potere strumentale rispetto alle funzioni parlamentari e quindi implicitamente riconosciuto nel momento in cui si attribuiscono i poteri principali a una assemblea rappresentativa, ovvero come potere conoscitivo del Parlamento che può essere utilizzato anche  senza che l' eventuale collegamento con i poteri principali assuma carattere cogente. La prima teoria, denominata del potere implicito, affonda le sue radici in Inghilterra all'epoca del conflitto tra il Parlamento e la Corona, affermando, al fine di trasformare la rappresentanza popolare in un cuneo entro l'apparato di governo, la centralità del Parlamento in quanto collegato alla sovranità popolare e organo del corpo elettorale; successivamente, venne  sviluppata nell'esperienza costituzionalistica statunitense del XIX secolo. La seconda teoria è quella formulata nel contesto dell'ordinamento positivo italiano, avente radici nel costituzionalismo britannico ottocentesco, ma anche, in epoca successiva, nell'esperienza weimeriana. Tale impostazione sottende l'idea di un'attività conoscitiva che può essere collegata con le altre, ma anche avere una valenza in sè. Quanto alla finalità, la prassi parlamentare si è sviluppata in assenza di indirizzi dottrinari univoci, a partire dal dilemma sulla finalità dell'istituto quale strumento dell'azione di governo o potere per le minoranze, dilemma postosi ma rimasto  non sciolto nel corso dei lavori  della Costituente. Infatti, se da una parte non si ritenne di affidare il potere di inchiesta all'iniziativa dell'opposizione, dall'altra esso venne qualificato come un diritto di controllo dei parlamentari che costituisce una garanzia di ordine democratico. Le disposizioni regolamentari delle due Assemblee legislative sembrano confermare una funzione garantista dell'istituto nel momento in cui ne collocano la disciplina apparentemente fuori dal perimetro tradizionale dei rapporti fiduciari tra Governo e Camere. L’articolo 162, comma 2, del Regolamento del Senato, pur non garantendo alle minoranze il potere di ottenere lo svolgimento delle inchieste, assicura in ogni caso che le proposte di inchiesta avanzate da una minoranza arrivino quanto meno all’esame dell’Assemblea. Nel senso di offrire maggiori garanzie alle minoranze va anche l’articolo 116, comma 4, del Regolamento della Camera, che esclude la possibilità che il Governo ponga la questione di fiducia sulle proposte di inchiesta parlamentare. E infatti l'inchiesta, sebbene individuata come strumento neutro che può essere utilizzato di volta in volta per scopi differenziati, costituisce una tipologia strumentale che marca l'estensione, il rendimento, la stessa effettività dell'attività di controllo. Le opposizioni hanno quindi sempre un grande interesse alla deliberazione di un'inchiesta, sia in quanto consente l'accesso attraverso canali istituzionali a informazioni qualificate da un valore aggiunto di completezza, attendibilità e sicurezza, sia per il tipo di contraddittorio che può aprirsi nella sede di una commissione di inchiesta, potenzialmente molto insidioso per la maggioranza... (segue)