Le autorità indipendenti nel panorama evolutivo dello Stato di diritto: il caso ANAC

A partire dall’inizio degli anni Novanta anche nel nostro Paese ha presso avvio la diffusione delle c.d. Autorità amministrative indipendenti, secondo una tendenza che in altri ordinamenti e, segnatamente, negli Stati Uniti si era affermata nella metà del XX secolo, con la progressiva creazione di un modello di amministrazione distinto da quello ministeriale. Un modulo alternativo di P.A., posta al di fuori dal classico circuito democratico-rappresentativo, che in Europa continentale, per la verità, era stato teorizzato da Carl Schmitt nel corso della celebre conferenza tenuta alla Camera di Commercio di Berlino nel 1930, con la raffigurazione di un “potere neutrale” della Banca centrale e di altri organismi tecnici, posti sì al riparo dall’indirizzo politico governativo, ma, comunque, titolari di “decisioni politiche” nel campo del governo dell’economia in forza della loro competenza specialistica. In Italia l’esigenza di rafforzare talune funzioni di garanzia, controllo e regolazione, separandole dai tradizionali apparati organizzatori dell’Esecutivo e affidandole ad organismi “terzi” tanto rispetto al Governo, quanto nei confronti dei portatori di interessi privati, si era già manifestata nella prima metà degli anni Settanta con la creazione della CONSOB (l.n. 216/1974). Negli anni Ottanta, oltre alla istituzione dell’ISVAP (l.n. 576/1082), il legislatore istituì il Garante per l’Editoria (1981), che successivamente fu trasformato in Garante per la Radiodiffusione e l’Editoria e, ancora, nell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, la c.d. AGCOM (l.n. 249/1997), che, accanto alla funzione di tutela del pluralismo propria delle prime due autorità, risulta attributaria di compiti di tutela della concorrenza e regolazione nel settore dei media e delle telecomunicazioni. Ma gli anni Novanta si erano già aperti con l’approvazione della legge Antitrust (l.n. 287/1990) e la creazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) in funzione attuativa degli mobili equilibri prefigurati dall’art. 41 Cost. Nel decennio delle authority si segnala, inoltre, l’istituzione della Commissione di Garanzia sullo Sciopero nei Servizi pubblici essenziali (l.n. 149/1990), dell’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA - d.l. n. 39/1993), la Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione (CVFP – l.n. 124/1993), l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici (AVLP - l.n. 109/1994), l’Autorità per l’Energia elettrica e il Gas (AEEG – l.n. 481/1995) e, infine, il Garante per la Protezione dei Dati personali (l .n. 675/1990). Dinanzi ad un quadro tanto variegato sono state subito rimarcate le difficoltà di inquadramento di tali figure nell’ambito delle consuete coordinate istituzionali dello Stato di diritto, emergendo, già dalla combinazione definitoria di autorità amministrative indipendenti, una certa contraddizione rispetto ai principi del diritto pubblico consolidatisi tra il XIX e il XX secolo. Si ha riguardo, invero, ad organismi insuscettibili “di rientrare in una delle partizioni tradizionali delle funzioni e dei poteri pubblici”, al punto che la stessa qualificazione “amministrativa” non sembra del tutto soddisfacente. Si vuol dire che seppure di istituzioni amministrative si tratta, l’intenzione di ascrivere le Autorità alla funzione esecutiva attraverso la richiamata aggettivazione tradisce, forse, un intento rassicurante o, addirittura, consolatorio di fronte allo smarrimento prodotto dalla concentrazione di funzioni e compiti che non si esauriscono certamente nell’ambito proprio dell’attività esecutiva... (segue)