L'originale modello italiano: l'organismo indipendente di bilancio 'presso' il Parlamento

L’istituzione, la ragion d’essere e il ruolo dell’organismo indipendente per le analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione delle regole di bilancio non possono trovare il loro input che dall’analisi della forma di governo esistente nei diversi Stati, e nel caso del parlamentarismo italiano nell’equilibrio esistente tra Parlamento e Governo, profondamente cambiato e ancora in fase di evoluzione. Se senz’alcun dubbio il Parlamento è stato il protagonista degli assetti istituzionali nazionali degli ultimi due secoli, dalla rivoluzione liberale fino al secondo dopoguerra, è altrettanto vero che un tale sistema è stato sottoposto ad un radicale cambiamento negli ultimi due decenni, in cui il pendolo della bilancia si è spostato dal lato del Governo, che ha assunto un ruolo preminente in una serie di settori cruciali, dalla finanza pubblica al rapporto con l’Unione europea, dalle nomine alle fonti normative. Nel sistema italiano in particolare, ma in generale in tutti gli Stati, l’avvento della nuova governance economica europea ha prodotto cambiamenti significativi sull’ordinamento della finanza pubblica a livello costituzionale e nel sistema delle fonti, sul piano dell’organizzazione e la proliferazione dei pubblici poteri preposti alla sua conduzione. Il contesto istituzionale dell’affermazione di quella che è stata impropriamente definita  Seconda Repubblica, contrassegnato dal passaggio da un parlamentarismo compromissorio verso un parlamentarismo maggioritario, o a primazia dell’esecutivo, alterazione del prisma del rapporto di fiducia del Parlamento al Governo, e dunque fattore di implicita evoluzione della forma di governo, pare essersi delineato parallelamente all’assetto della finanza pubblica: «in un certo senso si può dire che nell’esperienza italiana la riforma delle procedure di bilancio abbia rappresentato una sorta di “surrogato” dei disegni di grande riforma istituzionale». È infatti indubbio che la disciplina del bilancio dello stato, espressione di un elevato tasso di tecnicità, costituisce il nucleo fondamentale nella concreta configurazione politica dei moderni sistemi istituzionali e che l’avvento delle riforme introdotte dalla nuova governance economica, che hanno condotto ad “europeizzare” quasi completamente l’indirizzo finanziario, circoscrivendo il margine di discrezionalità lasciato agli Stati entro i vincoli di finanza pubblica, ha rafforzato ulteriormente il ruolo del Governo, soggetto privilegiato per “far sentire la sua voce” all’interno del Consiglio Ue e del Consiglio Ecofin, ovvero nei luoghi istituzionali in cui si decidono gli indirizzi della politica economica dell’UE. In tale contesto il Parlamento ha progressivamente assunto una posizione di “certificatore” delle politiche economiche, in considerazione della rigida tempistica di regole nazionali e comunitarie del ciclo di bilancio, che non consentono un suo attento esame, ed anzi configurano la legge di bilancio come «una decisione parlamentare, con normale preminenza dell’indirizzo politico del Governo». Ne discende che «la Costituzione fiscale opera un’actio finium regundorum tra gli attori istituzionali, e in particolare fra il Parlamento e il Governo», in favore del secondo. Eppure, è dallo stesso quadro normativo europeo, che consolida il ruolo del Governo quale dominus dell’indirizzo della finanza pubblica, che emergono nuove prospettive per il recupero della funzione di indirizzo del Parlamento: direttamente, in attuazione dell’applicazione del controllo parlamentare sulla finanza pubblica; indirettamente, mediante l’istituzione di un organismo indipendente preposto a forme di valutazione ex ante. E proprio sull’istituzione del nuovo soggetto “interessato” ex lege alle dinamiche del ciclo di bilancio si concentra il presente lavoro... (segue)