Nuovo regime sanzionatorio e poteri delle autorità di controllo del settore finanziario

Il fenomeno delle autorità amministrative indipendenti preposte alla disciplina del mercato concorrenziale si è affermato nel nostro ordinamento in epoca piuttosto recente, e cioè a partire dagli anni novanta del secolo scorso. A quei tempi, in una logica evolutiva del cd. Stato regolatore, si addiviene alla creazione di nuove figure soggettive, disancorate dall’apparato statuale e al contempo sottratte a qualsivoglia indirizzo politico in quanto collocate al di fuori del circuito rappresentativo. Si tratta, più in particolare, di «amministrazioni» cui viene riconosciuto un notevole grado di indipendenza che si esplica in forme di sostanziale autonomia (sotto il profilo finanziario, organizzativo e contabile) e in posizioni di terzietà rispetto ai poteri dell’esecutivo. Tali istituzioni danno vita ad un quadro ordinatorio della funzione pubblica ben diverso da quello conosciuto in epoche passate. Ed invero, essendo tali autorità munite di autonomia, sono in grado di esercitare funzioni in altri tempi riconducibili all’azione dello Stato, donde la loro incidenza sulla «sacramentale formula organizzativa che aveva connotato lo Stato di diritto». La neutralità, che le contraddistingue,  incide sulla sfera dei poteri statali, in quanto finisce con l’essere strumentale al corretto esercizio di talune funzioni pubblicistiche cui le medesime provvedono in veste di garanti del buon funzionamento e della stabilità di ben individuati settori che si connotano in chiave economico finanziaria. Ciò si risolve, per un verso, nella sottrazione allo Stato del governo e del controllo di ‘comparti’ che richiedono un costante riscontro di conformazione giuridica, per altro nella peculiarità della posizione ad esse riconosciuta dall’ordinamento con l’attribuzione di specifiche prerogative il cui esercizio appare riconducibile ad una sorta di delega da parte dei pubblici poteri. Elementi molteplici – quali una capacità interventistica neutra o la collegialità degli organi che le rappresentano – consentono alle authorities di collocarsi al di sopra delle coalizioni partitiche (in genere vincolate alla ricerca del consenso e ai cicli elettorali) e delle forze private (spesso organizzate in influenti gruppi di pressione), sì da agire nell’interesse collettivo e superare logiche individualistiche e di breve periodo. In altri termini, esse operano per il (e non nel) mercato, correggendo le disfunzioni (rectius: i fallimenti) di quest’ultimo e scongiurando il rischio di condizionamenti eteroimposti. Alle amministrazioni indipendenti è dunque rimesso il compito di dettare – e assicurare che vengano rispettate – le regole del gioco competitivo tra operatori, nonché di predisporre presidi rafforzati a tutela dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione. In questa dimensione teleologica, le autorità indipendenti godono di attribuzioni di varia natura (regolamentare, amministrativa, paragiurisdizionale) con l’ovvia conseguente difficoltà di ricondurne l’operato nell’alveo di uno dei tradizionali poteri dello Stato e di fondarne le prerogative su una forte base democratica. Tali authorities risultano estranee al modello di responsabilità di cui all’art. 95 cost.; ne consegue – con la non riferibilità ai meccanismi di rappresentanza diretta – la necessaria introduzione di garanzie del contradditorio rinforzate (rispetto a quelle previste dalla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo); garanzie in grado di compensare la mancata soggezione – da parte delle autorità in parola – al potere politico e di legittimarne l’agere, rendendolo più trasparente e partecipato. E’ evidente, altresì, come la presenza nell’ordinamento di tali ‘amministrazioni’ interagisce sul rapporto tra politica e tecnica, ponendosi le medesime alla base di una costruzione ordinamentale che, in modalità diverse, riconduce alla diffusione di un potere terzo la formazione di «una riserva d’amministrazione oggettiva». Ne discende una (parziale) deroga al principio di separazione dei poteri così come tipicamente ripartiti tra organismi giuridici distinti; poteri che, invece, «si frangono e si rifondono» in nuovi centri di imputazione delle pubbliche funzioni, dislocati al di là dei tradizionali apparati statuali. L’inquadramento sistematico delle ‘amministrazioni’ indipendenti è, poi, reso ulteriormente complesso dall’assenza di una normativa unitaria che ne disciplini (al pari, ad esempio, delle strutture ministeriali) il modello organizzativo e riconduca ad un insieme organico i caratteri tipici del loro regime giuridico. Occorre, tuttavia, precisare che il legislatore nazionale – negli ultimi anni orientato da motivazioni volte al contenimento della spesa pubblica – si è indirizzato verso forme di razionalizzazione e riordino della materia, nel tentativo di adeguare il panorama delle autorità indipendenti ad uno scenario politico istituzionale sempre più mutevole e propenso ad intercettare i cambiamenti prodotti a livello sovranazionale... (segue)