Origine e sviluppo del procedimento amministrativo in Uruguay: tra cultura italiana e modernità

Il diritto amministrativo uruguagio ha sempre oscillato tra una devozione alla dottrina italiana e uno spiccato senso di modernità. Per un verso si registrava una tensione intensa, rivolta agli istituti giuridici del diritto amministrativo italiano, come testimoniato dagli studi sulle posizioni giuridiche soggettive o dall'importanza che riveste nel diritto uruguagio la separazione tra funzione di governo e funzione amministrativa, ripresa integralmente e tradotta da un autorevole trattato di uno studioso italiano. Di converso, la dottrina ha sempre mantenuto una propria identità, segnata spesso dall’avanguardia nella ricerca dell’equilibrio dell’azione amministrativa, da indagare attraverso lo sviluppo degli istituti partecipativi. La ricerca di un punto di equilibrio, di un baricentro stabile tra questi due punti cardinali, consente di indagare gli attuali sviluppi in materia di procedimento amministrativo in Uruguay, attraverso una ricognizione storico-normativa degli istituti e soprattutto attraverso l’approfondimento di categorie e di principi estranei al diritto italiano ed europeo. Lo sviluppo della scienza del diritto amministrativo in America Latina è stato equivoco, ambiguo e poco lineare. I modelli costituzionali originari, in piena epoca coloniale, prevedevano un potere esecutivo dotato di un’autorità particolarmente ampia, che si rivelava essere terreno fertile per fenomeni di autoritarismo. Il tramonto di tale modello di Stato assoluto e l’affermazione dello Stato di diritto quale stato di diritto amministrativo completocoincidevano con la dichiarazione dell’indipendenzastessa della República Oriental del Uruguay e traevano origine dalla promulgazione della Costituzione del 1830. La Carta Costituzionale del 1830 adottava la forma di governo repubblicana e delegava l’esercizio della sovranità ai tre alti poteri, legislativo, esecutivo e giudiziario; inoltre l’articolo 9 prevedeva che “ogni cittadino è membro della sovranità della Nazione”. Una delle ragioni sottese al fecondo sviluppo del diritto pubblico in Uruguay risiede principalmente nella conservazione costante della forma repubblicana, dal 1830 al 1973, anno in cui s’insediava, con un colpo di stato, la giunta militare. In tale arco temporale si registra un fervido interesse rivolto nei confronti del diritto e degli studi dottrinali europei e italiani, come testimoniato dalla costruzione di un sistema di doppia giurisdizione, fondato sulla distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo, integralmente mutuato dalla legislazione italiana. Tale contesto costituzionale era particolarmente fecondo per lo sviluppo di un diritto amministrativo inteso quale personificazione più emblematica del pubblico potere, la razionalizzazione della amministrazione risultava la pietra angolare per la configurazione dello Stato di diritto.  Il diritto amministrativo assumeva un ruolo decisivo nell’origine e nello sviluppo stesso dei regimi democratici, anche se si registrava, e per certi versi si registra, la mancanza di una visione continentale della materia in America Latina, che si manifesta nel progresso asimmetrico che la stessa scienza del diritto amministrativo ha assunto nelle singole nazioni. In Uruguay, la nascita del diritto amministrativo, inteso quale autonomo campo d’indagine, risaliva agli studi sviluppati da Carlos María Ramírez presso la cattedra di diritto costituzionale della Universidad de la República nel 1861, mentre il primo insegnamento autonomo appariva nel 1887 con la cattedra del professor Carlos Maria de Pena, laddove il primo trattato organico di diritto amministrativo era pubblicato nel 1895, da Luis Varela. Nel 1906, lo stesso Luis Varela aveva pubblicato il secondo tomo di Estudios de derecho administrativo, che racchiudeva un progetto di codice del contenzioso amministrativo, nelle more del quale era presente, seppur in via embrionale, una disciplina del procedimento amministrativo. Questi studi non rispondevano a esigenze di superamento del particolarismo giuridico, come avveniva contemporaneamente in Europa, ma erano espressione di una corrente dottrinale incline alla ricerca della cd. razionalità giuridica. Inoltre, questa tendenza alla razionalizzazione del diritto amministrativo tracciava una linea di demarcazione netta con i relativi sviluppi dottrinali in Italia, che considerava, quasi unanimemente, tale branca ordinamentale insuscettibile di codificazione e razionalizzazione. Secondo tale corrente, la pubblica amministrazione doveva mantenere un grado minimo di autonomia dal potere legislativo al fine di preservare l’elasticità della cd. zona grigia del potere amministrativo... (segue)