Il 'Codice' della concorrenza

Il disordine normativo è un male comune delle democrazie moderne. Anche in Italia l’inflazione legislativa, l’eterogeneità di contenuto e la scarsa capacità tecnica nel redigere le leggi, hanno così inquinato il sistema normativo tanto da non poter evitare il biasimo della dottrina e della giurisprudenza costituzionale. Negli ultimi anni, una serie di fattori ha infatti contribuito a trasformare il problema della semplificazione e della qualità delle norme da questione essenzialmente tecnica a tema anche istituzionale, sicché la nostra esperienza politica è ricca di “modelli di legislazione”, proposti come possibili rimedi alle troppe leggi, di cui la comprensibilità e la conoscibilità rappresentano i comun denominatori. Uno dei possibili modelli di riferimento è quello della codificazione. Ecco perché la pubblicazione del “Codice” della concorrenza, avvenuta nel marzo 2017, testimonia una rinnovata consapevolezza sulla qualità e sul riordino del tessuto normativo. “Un ambiente giuridico opaco è il primo nemico della concorrenza”, così si legge nella presentazione del volume ideato e curato dalla stessa Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Si tratta di uno strumento informale, ci tiene a precisare la stessa Authority, utile non solo agli addetti ai lavori ma a chiunque voglia conoscere con più chiarezza le leggi che regolano la concorrenza, superando una complessità oggettiva, indotta da una congerie di regole, deroghe ed eccezioni, che ne restituiscono un’immagine, appunto, poco chiara. Il tomo, oltre a raggruppare la normativa in materia, la raccoglie anche sistematicamente: vengono ordinatamente disposte le norme primarie e secondarie che l’Autorità applica quotidianamente in tema di tutela e promozione della concorrenza e anche la normativa europea vi trova il suo spazio. La consultazione è poi facilitata dalla presenza di collegamenti normativi ipertestuali, qualora si intenda accedere alla versione online. Il Codice si apre con un indice sommario da cui risulta una netta divisione tra una prima parte relativa ai principi più generali (attribuzioni, struttura dell’Autorità, rapporti con le altre istituzioni) ed una seconda, che invece riordina direttamente l’ambito di applicazione della disciplina concorrenziale in senso stretto. Fin da subito si percepisce, quindi, l’idea su cui ruota l’intero progetto, che è la scelta di ordinare per materie e non per atti. In tal senso, il tradizionale elenco di norme che afferiscono alla concorrenza viene presentato solo nelle sue ultime pagine e, dal momento che la selezione è stata fatta proprio in base alle fattispecie da considerare, le fonti vengono scomposte e ricomposte per ogni titolo. La raccolta viene poi completata con un indice analitico in cui sono rese disponibili le parole chiave: obblighi di notifica, tempi delle istruttorie, criteri sanzionatori, solo per citarne alcune. Pur mancando della veste normativa del codice, cioè quella specifica efficacia che circonda le pubblicazioni ospitate nella Gazzetta Ufficiale dello Stato, tale strumento riesce sostanzialmente a ricucire all’interno di un testo unitario una disciplina frammentata e disorganica, segnando così il traguardo di un percorso di qualità della normazione che ha già investito altre Autorità indipendenti nazionali. Come strumento di consolidamento normativo, seppur informale, il “Codice” della concorrenza rappresenta poi un’opportunità per rianimare il problema generale della certezza del diritto, a cui fanno capo sia la questione della comprensione, sia quella della conoscibilità delle leggi. Il primo è un problema di forma, che attiene alla semantica e alla sintattica delle disposizioni e si basa sull’idea che, se la notizia trasmessa non risulta intellegibile ai suoi destinatari, non potrà mai soddisfarsi l’esigenza di una reale comprensione delle regole; il secondo attiene più a scelte e tecniche di politica legislativa sulla reperibilità delle norme che afferiscono ad una materia, essendo un problema che si avverte nella fase immediatamente successiva alla produzione delle regole. In ogni caso, costituiscono i due lati della stessa medaglia: il disagio avvertito nel prestare obbedienza a leggi che non si comprendono è infatti lo stesso che si prova nel dover rispettare una regola di cui non si ha conoscenza. In tal senso, la codificazione informale proposta dall’Autorità si pone, da un lato, come antidoto al disordine normativo in materia di concorrenza e, dall’altro, ha il pregio di diffondere la conoscibilità delle disposizioni medesime verso il pubblico dei destinatari. Fin dall’epoca più remota, infatti, l’uso delle norme scritte è stato accompagnato dalla predisposizione di raccolte di leggi. Poiché il diritto, come riportato da autorevole dottrina, è fatto di parole che non sono scolpite nella pietra, va da sé che una certa soglia di incomprensione sarà ineliminabile nella fase di produzione normativa, e che una regola sarà davvero indecifrabile solo se il contesto non riuscirà a chiarirne il significato. Basti pensare alla cattiva prassi delle norme intruse, diposizioni che per motivi di opportunità politica vengono collocate in un contesto legislativo ad esse estraneo e occultate dal legislatore stesso, o più semplicemente ai rinvii plurimi, alle abrogazioni tacite e alle modifiche extra-testuali. Dal processo di riordino dell’ordinamento legislativo dipende quindi la possibilità di decifrare le norme stesse. È vero, l’Autorità Antitrust non è un centro di produzione normativa, eppure il “Codice”, anche se privo di forza di legge, risparmia sia ai destinatari che agli interpreti quella faticosa e talvolta insidiosa ricerca del quadro normativo vigente, che urta con l’obbligatorietà della norma, tanto che solo leggi conoscibili possono essere davvero osservate e rispettate. In aggiunta il coordinamento, anche se informale, proprio poiché promosso da un organo istituzionale munito di competenza tecnica e fuori dall’orbita del governo, ha sicuramente una carica persuasiva maggiore, rispetto ad una normale attività d’informazione affidata ad altri soggetti. L’operazione potrebbe collocarsi a metà strada tra la divulgazione e la pubblicazione, come strumento di diffusione delle regole della concorrenza che non può completamente assimilarsi all’una o all’altra… (segue)