Il riparto delle competenze legislative fra Stato e regioni in materia di pubblico impiego

Prima della riforma del Titolo V avvenuta nel 2001, il pubblico impiego regionale ricadeva nella competenza concorrente riguardante l’«Ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione». Tale materia, infatti, comprendeva non solo l’organizzazione degli uffici ma anche lo stato giuridico ed economico del personale regionale, in quanto componente strumentale all’autonomia amministrativa e organizzativa della Regione. Il pubblico impiego delle regioni speciali, invece, rientrava (uso l’imperfetto ma le norme statutarie sono tuttora vigenti) nella loro competenza primaria, che comprende (o comprenderebbe, se si fanno i conti con la Corte costituzionale) sia l’ordinamento degli uffici che lo «stato giuridico ed economico» del personale. Per entrambi questi tipi di potestà legislativa valeva, come noto, il limite del diritto privato, enucleato dalla Corte costituzionale (a partire dalla sent. 7/1956) e poi “codificato” dalla riforma del Titolo V, nel 2001. La privatizzazione (operata dal d. lgs. 29/1993, sulla base dell’art. 2 l. 421/1992) ha scisso l’organizzazione dal rapporto di lavoro, mantenendo l’organizzazione (o meglio, la macro-organizzazione, come si vedrà) nell’orbita del diritto amministrativo (in attuazione dell’art. 97, secondo, terzo e quarto comma, Cost.) e lasciando la micro-organizzazione e il rapporto di impiego al diritto civile e alla contrattazione, salve le norme contenute dal 2001 nel testo unico sul pubblico impiego (d. lgs. 165/2001, d’ora in poi t.u.p.i.). Il t.u.p.i., dunque, è un atto legislativo “bifronte”, che comprende norme di diritto amministrativo e norme di diritto civile “speciale”, cioè limitate al rapporto di pubblico impiego. La natura civilistica delle norme del t.u.p.i. sulla micro-organizzazione e sul rapporto di impiego non è “ostacolata” dalla loro specialità e risulta dall’oggetto regolato, consistente in un rapporto intersoggettivo sorto con un contratto, in cui la p.a. non agisce come autorità. In tal senso, l’art. 2, co. 2 e 3, e l’art. 5, co. 2, t.u.p.i. si alimentano reciprocamente. Le norme del t.u.p.i. (sulla micro-organizzazione e sul rapporto di impiego) sono norme civilistiche imperative (art. 2, co. 2, primo periodo), perché hanno le finalità di interesse pubblico indicate nell’art. 1, co. 1, t.u.p.i., mentre per le norme sul pubblico impiego esterne al t.u.p.i. si apre il problema della loro derogabilità da parte dei contratti, cioè dell’”efficacia” dell’art. 2, co. 2 e 3, t.u.p.i., là dove prevede la cedevolezza delle future leggi speciali rispetto ai successivi contratti collettivi... (segue)