Il potere di influenza delle Autorità amministrative indipendenti

Ci sono forme di influenza che, esercitate legittimamente, concorrono a modificare il sistema degli equilibri costituzionali migliorandone il funzionamento. Attraverso un monito, una segnalazione, un’attività di consultazione, anche gli organi che assolvono le loro funzioni nel segno dell’indipendenza sono in grado di sviluppare una buona capacità di incidere sulle vicende istituzionali oltre che sulle scelte dei soggetti titolari del potere economico, indirizzando con suggestioni - spesso esplicite, talvolta no - l’andamento giuridico e politico del Paese. Se si vuole considerare l’influenza degli organi indipendenti tra questi occorre includere certamente le Autorità amministrative indipendenti cui sono assegnate numerose funzioni amministrative, paranormative, e paragiurisdizionali. E in effetti, proprio l’ampia gamma di funzioni di cui esse sono titolari impone una riflessione sugli effetti che possono derivare dal loro esercizio. È noto che alle Autorità amministrative indipendenti si conferisce una connotazione “non politica” che si rende necessaria laddove ci sia bisogno di un riallineamento nella composizione degli interessi in gioco nelle singole aree di riferimento. Sicché occorre domandarsi in che misura le loro attività possono incidere sui meccanismi costituzionali, pur riconoscendo a queste la necessaria equidistanza e indipendenza dalle forze politiche. Del resto la questione è tutt’altro che secondaria visto che anche altri organi altrettanto (se non più) indipendenti e senz’altro distanti da ogni sollecitazione politica sono in grado di incidere legittimamente sull’ordinamento. Si tratta del Presidente della Repubblica e della Corte costituzionale, ovvero degli organi di garanzia costituzionale cui i padri costituenti hanno esplicitamente affidato il compito di conservare lo stato di equilibrio del sistema costituzionale e di sorvegliare i principi istituzionali. E in effetti le perplessità per questi e per le Autorità indipendenti sono analoghe: fino a che punto un organo che esercita un’evidente e marcata influenza può riuscire a mantenere integra la propria (necessaria) posizione d’indipendenza? Se la Corte impiega strumenti giurisdizionali per ricomporre l’ordinamento nei casi di violazione delle regole costituzionali – potendo così modificare il tessuto normativo e quindi la composizione stessa del sistema – il Presidente della Repubblica può intervenire nei conflitti politici utilizzando anche atti privi di moduli procedurali prescritti, liberi nella forma. Insomma, sebbene siano organi che vigilano sul rispetto formale e sostanziale della Costituzione, entrambi possono dirsi dotati di una “forza politica” che consente loro di condizionare l’ordinamento giuridico pur non trasformandosi essi stessi in una forza politica. E allora occorre verificare quali siano le ragioni che motivano la persistenza di una riconosciuta neutralità, pur in presenza di un’evidente capacità di influenzare l’ordinamento. Queste risiedono innanzi tutto nel ruolo che l’una e l’altro ricoprono – secondo Costituzione – nel sistema italiano. Ma non solo. Anche la struttura e le modalità di svolgimento delle funzioni costituiscono un fondamento della loro neutralità: per il Presidente della Repubblica infatti questo risiede nella formazione dell’organo, nella durata dell’ufficio presidenziale e nell’irresponsabilità politica; analogamente, per la Corte costituzionale, nelle modalità della sua formazione, nell’insindacabilità dei giudici, nell’inamovibilità dall’ufficio, e nell’incompatibilità con altri impieghi. In altri termini, l’indubitabile equidistanza dalle forze politiche – per la natura, la struttura e le modalità di svolgimento delle funzioni – giustifica l’attribuzione di poteri talmente incisivi da riuscire a influenzare legittimamente gli assetti costituzionali che risultano modificati soprattutto dagli effetti prodotti dai poteri informali di cd. persuasione. C’è allora da chiedersi se il ruolo e la posizione ricoperta dalle Autorità amministrative indipendenti possano essere considerati in qualche modo affini a questi, oppure se le condizioni e la loro diversa natura impongano riflessioni differenti... (segue)