Prime osservazioni sulla riforma organica del Regolamento del Senato

La riforma organica del Regolamento del Senato, approvata dall'Assemblea appena prima dello scioglimento delle Camere sulla base di un testo proposto dalla Giunta, interviene su circa un terzo degli dei 167 articoli che compongono il Regolamento di Palazzo Madama. Tale riforma è maturata nel particolare contesto politico e istituzionale che ha caratterizzato la XVII legislatura, incapace di esprimere al suo esordio una maggioranza corrispondente ad una delle forze che si erano presentate alle elezioni, tanto da determinare alleanze del tutto inedite e sino ad allora difficilmente pronosticabili. In realtà, già a partire dalla XIII Legislatura, da più parti veniva auspicata una riforma dei regolamenti di entrambi i rami del Parlamento per adeguare gli istituti del diritto parlamentare al nuovo sistema politico bipolare e maggioritario, ad appena un decennio dall'ultimo intervento di una certa importanza, adottato con le modifiche del 1988. La Camera dei deputati rispose a quest'esigenza con la riforma del 1997, che costituì un primo complesso organico di adeguamento delle regole procedurali al mutamento in senso maggioritario della legislazione elettorale intervenuto nel 1993. Il Senato orientò invece i propri interventi in modo  più puntuale, in quanto il Regolamento del 1971, come modificato e integrato dall'organico intervento di riforma del 1988, aveva consentito, anche grazie all'impronta più marcatamente presidenzialistica, l'adattamento al nuovo assetto bipolare senza intervenire necessariamente sulla formulazione scritta delle  disposizioni. Nel dibattito pubblico delle successive legislature il tema delle  riforme dei regolamenti ha continuato ad essere presente e, per certi versi, è stato reso più urgente dal contesto politico-istituzionale: da un lato veniva auspicata l'introduzione di misure di accelerazione e semplificazione del procedimento legislativo, per consentire alla maggioranza la realizzazione del programma di governo; dall'altro, si registrano spinte crescenti per l'introduzione di uno statuto dell’ opposizione, diretto a compensare il rafforzamento del ruolo dell'Esecutivo nella programmazione dei lavori. La discussione sulla riforma dei regolamenti a "costituzione invariata" sembrava poter giungere ad un momento di sintesi nella XVI Legislatura: alla Camera dei deputati furono presentate le proposte d’iniziativa dei deputati Cicchitto (A.C. Doc. II, n. 3/XVI) e Bressa (A.C. Doc. II, n. 9/XVI), specificamente dirette ad introdurre strumenti di accelerazione dell'iter di determinati provvedimenti, alla formalizzazione della figura del Capo dell'Opposizione, al rafforzamento delle garanzie per le opposizioni. In Senato, a fronte di numerose proposte organiche di riforma, nella seduta della Giunta per il Regolamento del 13 gennaio 2009 il Presidente procedette alla nomina di due relatori, i senatori Quagliariello e Zanda, con il mandato di redigere congiuntamente un testo di sintesi tra i vari documenti sul quale trovare la più larga convergenza. Il nuovo testo (A.S. Doc II, n. 29/XVI), presentato il 2 febbraio 2012, assunse a riferimento le originarie proposte di modifica Gasparri - Quagliariello (A.S. Doc. II, n. 6/XVI) e Zanda -Finocchiaro (A.S. Doc II, n. 13/XVI), che analogamente ai testi presentati alla Camera introducevano l'istituto del cd. voto anticipato nonché una disciplina delle prerogative delle opposizioni; venivano inoltre sviluppati i contenuti e gli orientamenti comuni alle altre ipotesi di modifica prospettate, con l'obiettivo di giungere ad una riforma condivisa. Nella seduta della Giunta per il Regolamento del 16 febbraio 2012 la proposta dei senatori Quagliariello-Zanda fu assunta quale documento base per il prosieguo della discussione, che tuttavia si arrestò nel luglio dello stesso anno. Come è noto infatti tali proposte, pur avendo riscontrato un notevole interesse da parte della dottrina, non giunsero a conclusione anche in considerazione dei particolari mutamenti politici che avevano caratterizzato l'ultimo biennio della legislatura. Fin dall'inizio della XVII legislatura sia il Senato sia la Camera dei deputati hanno trattato, nelle rispettive Giunte, il tema della riforma organica del proprio regolamento, prendendo spunto dai temi principali che avevano caratterizzato le proposte di modifica del quinquennio precedente ed imprimendo in un primo momento un ritmo molto accelerato ai propri lavori. La Camera dei deputati, già nella seduta della Giunta dell'8 gennaio 2014, aveva adottato un testo base di riforma predisposto dal Gruppo di lavoro sulle riforme del Regolamento. Parallelamente, la Giunta per il Regolamento del Senato, il 12 marzo 2014, aveva adottato come testo base per il prosieguo dell'esame della riforma regolamentare l'articolato proposto dai relatori Finocchiaro, Bruno e Calderoli. Diversamente dal testo predisposto presso la Camera, tuttavia, tale ultima proposta non prevedeva l'introduzione né di uno Statuto dell'opposizione né di strumenti per rafforzare, su iniziativa del Governo, l’iter di esame dei provvedimenti, in quanto si riteneva opportuno definire tali questioni in raccordo proprio con la Camera dei deputati. I due testi base rappresentavano un interessante punto di equilibrio per il superamento di alcune disomogeneità contenute nei rispettivi regolamenti - si pensi, per quanto riguarda la Camera dei deputati, alla complessa procedura d'esame dei disegni di legge di conversione in caso di posizione della questione di fiducia o, per il Senato, alla questione del computo degli astenuti - con l'obiettivo di razionalizzare e rendere più efficienti i procedimenti e la decisione parlamentare. In Senato si giunse alla fissazione di un termine per gli emendamenti ma la presentazione, poche settimane dopo, del disegno di legge costituzionale d'iniziativa governativa recante «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione» determinò inevitabilmente uno stallo nei lavori della Giunta per via dell'incertezza che veniva a determinarsi sulla struttura, sulla composizione, sul ruolo e sulle funzioni del Senato della Repubblica. I lavori della Giunta sulla riforma del Regolamento del Senato, a seguito della conferma dell'attuale sistema bicamerale all'esito del referendum del 4 dicembre 2016, sono ripresi nell'estate del 2017, sia pure in un mutato quadro politico, su impulso del Presidente del Senato. A seguito della generale condivisione da subito manifestata dalla Giunta in ordine alla possibilità di realizzare alcune modifiche di ampio respiro, volte a semplificare le procedure ed a riordinare la disciplina in materia di costituzione dei Gruppi parlamentari, il Presidente ha quindi nominato un Comitato ristretto che in tempi estremamente celeri è stato in grado di sottoporre alla Giunta una bozza informale di lavoro, recante un testo a fronte nel quale venivano evidenziate le sole modifiche condivise da tutti i componenti del Comitato stesso. La Giunta ha successivamente fatto propria la bozza del Comitato ristretto, approvandola con alcuni emendamenti e presentando conseguentemente per l'esame in Assemblea un Documento la cui iniziativa è da attribuire alla Giunta nel suo complesso… (segue)