Il procedimento di riforma degli statuti speciali: la modifica dello statuto del Friuli-Venezia Giulia

Il 23 agosto dello scorso anno è entrata in vigore la legge costituzionale n. 1 del 2016, recante modifiche allo statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia in materia di enti locali, di elettorato passivo alle elezioni regionali e di iniziativa legislativa popolare. Si tratta – in generale – della quarta legge costituzionale di riforma statutaria adottata dall’entrata in vigore della legge costituzionale n. 2 del 2001. Ma della prima legge di modifica di uno statuto speciale approvata – dal 2001 ad oggi – in assenza del pieno concorso di volontà tra Parlamento e Assemblea regionale. Più specificamente, è noto che la legge costituzionale n. 2 del 2001 ha disposto una nuova procedura per la revisione degli statuti speciali. Procedura che, pur ricalcando l’ordinario iter per l’adozione delle leggi costituzionali, se ne discosta non solo per l’impossibilità di indire referendum – in caso di approvazione a maggioranza assoluta della proposta di legge in seconda deliberazione. Ma anche – e forse soprattutto – per la necessaria partecipazione delle Assemblee regionali – che possono esercitare l’iniziativa legislativa e alle quali deve essere richiesto un parere, in ipotesi di iniziativa parlamentare o governativa. Questa partecipazione obbligatoria della Regione speciale al procedimento di riforma del suo statuto, però, non sembra legittimare il riconoscimento della natura di legge costituzionale pattizia alla fonte risultante dal nuovo procedimento di revisione statutaria. Dal dettato costituzionale del 2001, sembrerebbe infatti emergere che “dominus” della nuova procedura di riforma sia comunque il Parlamento – unico deputato a decidere del contenuto e della relativa disciplina della modifica statutaria; che quindi non sia necessario il concorso di volontà con il Consiglio regionale per porre in essere la revisione di uno statuto speciale. Ed infatti, non è sancito l’obbligo della conclusione di una intesa con la Regione interessata, per portare a termine la modifica statutaria; né è disposta la vincolatività nel merito del parere da richiedere in caso di iniziativa parlamentare o governativa. Per quanto non disciplinato dalla legge costituzionale del 2001, poi, si rinvia alla regolamentazione dell’ordinario procedimento di approvazione delle leggi costituzionali: cosicché sembrerebbe potersi dire che nel nuovo procedimento di revisione statutaria, il Parlamento svolga ed eserciti le stesse funzioni e gli stessi poteri che nell’iter di cui all’art. 138 della Costituzione. Ciononostante, guardando la prassi sviluppatasi dopo l’approvazione della legge costituzionale n. 2 del 2001 – prima che fosse approvata la legge di modifica dello statuto friulano – questa sembrava consegnare all’interprete una indicazione diversa. Ed infatti, i procedimenti di riforma degli statuti speciali terminati fruttuosamente – e quindi quelli che hanno prodotto una legge di riforma di uno statuto speciale – vedevano i legislatori, nazionale e regionale, concordi sulla modifica statutaria in ogni suo aspetto. Più esattamente, la prassi dimostrava che solo con il concorso di volontà Parlamento-Consiglio regionale era possibile porre in essere la revisione statutaria. Invece, al manifestarsi di dissonanze e disarmonie tra i due organi legislativi, l’iter di riforma si arrestava. In queste ultime occasioni, dunque, senza il concorso di volontà della Regione speciale, il Parlamento decideva di non procedere oltre. Così, come si vedrà, ad essere portati a termine sono stati i procedimenti per l’adozione delle leggi costituzionali nn. 1, 2 e 3 del 2013, relativi al numero dei consiglieri regionali di Friuli-Venezia Giulia, Sicilia e Sardegna. Per questi, il progetto di legge presentato dai tre Consigli regionali è stato approvato senza modificazioni dalle Camere. Nelle citate procedure, tutt’al più, sono emersi problemi di coordinamento tra fonti di diverso rango. Ed infatti, si ricorderà che a disporre originariamente la diminuzione del numero degli assembleari regionali era l'art. 14 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (c.d. Decreto Monti) I capoverso, poi dichiarato incostituzionale con sentenza n. 198 del 2012. Di contro, ed in relazione a tutti gli altri procedimenti di riforma avviati ma non conclusi, a decretare la fine della procedura sembra essere stata proprio la discrepanza di intenti tra Parlamento e Consiglio regionale. In questo contesto, emerge il procedimento di riforma dello statuto friulano. Procedimento che si caratterizza per il fatto che per la prima volta il Parlamento interviene sul testo del progetto di legge di revisione presentato dal Consiglio regionale (e votato da questo all’unanimità) e lo modifica, introducendo un “elemento di novità” non voluto dallo stesso. Per la prima volta da dopo il 2001, dunque, Parlamento e Assemblea regionale discordano sull’oggetto della revisione statutaria, eppure la legge è approvata col contenuto voluto dal primo. In questo senso, il procedimento di modifica dello statuto del Friuli-Venezia Giulia sembra porsi in controtendenza rispetto alla prassi precedente. Tuttavia, è impossibile non notare una certa “fatica” del legislatore nazionale, che si interroga a lungo sulla ammissibilità della presentazione ed approvazione di emendamenti alla proposta regionale. Ed anche su come procedere in seguito alla loro deliberazione: più specificamente, sulla necessità di acquisire il parere regionale sul nuovo testo (o meglio, sul testo così come emendato). Difficoltà che rende restii a credere a pieno che il Parlamento si creda “dominus” della nuova procedura di riforma. Nel corso delle pagine che seguono, dunque, verrà studiato il caso della revisione dello statuto friulano, e sarà messa in luce la discrepanza tra il dettato costituzionale che farebbe propendere per ritenere che il legislatore nazionale possa decidere autonomamente della revisione degli statuti speciali e la prassi sviluppatasi che, invece, sembra di fatto smentire tale convinzione... (segue)