La delega legislativa e l'attività consultiva del Comitato per la legislazione

A venti anni dall’istituzione del Comitato per la legislazione, è possibile un primo bilancio della propria attività e, soprattutto, del suo rendimento istituzionale. Non è inutile ripercorrere, sia pure in sintesi, la genesi dell’istituzione dell’organo, in un contesto, quello della XIII legislatura, nella quale vengono a emersione fenomeni diversi e, in qualche misura, contraddittori. La revisione del regolamento della Camera del 1997, nell’ambito della quale è stata prevista l’istituzione del Comitato, si è inserita in un più vasto disegno di innovazione istituzionale che all’inizio della XIII legislatura sembrava davvero di probabile realizzazione, come dimostrato dall’approvazione della l. cost. 1/1997 (istitutiva della c.d. Commissione “D’Alema”) di cui, in qualche misura, detta revisione costituiva una sorta di anticipazione. Nonostante la mancata approvazione del disegno di revisione organica della seconda parte della Costituzione, questa fase politico-istituzionale si è dimostrata feconda di interventi (non adeguatamente sviluppati successivamente) sul terreno della qualità della normazione: nel quadro della revisione del regolamento della Camera (e, come è noto, solo della Camera) l’istituzione del Comitato per la legislazione si è accompagnata alla previsione di strumenti nuovi, a cominciare dall’istruttoria legislativa di cui all’art. 79; sono poi da ricordare le diverse leggi di semplificazione annuale, di cui una, la l. 50/1999, relativa, tra l’altro, all’istituzione presso la Presidenza del Consiglio di un Nucleo per la semplificazione; alla previsione di un d.p.c.m. recante la disciplina, a titolo sperimentale, di «tempi e modalità di effettuazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) sull’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull’attività dei cittadini e delle imprese in relazione agli schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali e interministeriali» (art. 5); all’individuazione di forme di raccordo istituzionale per la semplificazione legislativa «al fine di migliorare i metodi di formazione, di attuazione e di conoscenza delle leggi» (art. 6). Sul finire della XIII legislatura sono state poi adottate da parte dei Presidenti delle Camere e del Presidente del Consiglio importanti circolari recanti regole di scrittura degli atti normativi che, come si dirà, sono utilizzate frequentemente dal Comitato nella propria “giurisprudenza consultiva” (par. 4) e che per alcuni profili, a seguito della l. 69/2009, sono state innalzate al livello legislativo. Tuttavia, è altresì noto che proprio dopo il 1996 si consolida una tendenza, già evidente a partire dalla XI legislatura, che vede il Governo divenire «il vero soggetto dell’innovazione politica, promuovendo la riforma di vasti settori dell’ordinamento», attraverso innanzitutto l’uso della delegazione legislativa. In effetti, in questo periodo il ricorso alla delega è aumentato di molto, in un quadro di incremento anche della delegificazione, anche per effetto della sent. 360/1996 e quindi del venir meno del ricorso alla reiterazione dei decreti legge, che «ha dunque indirettamente provocato un naturale sviluppo del ricorso alla delegazione legislativa, attenuandone così l’originale carattere di eccezionalità di tali atti di normazione primaria». Così, quasi parallelamente all’istituzione del Comitato per la legislazione, il primo Governo Prodi presentò come collegati alla legge finanziaria per il 1997 alcuni disegni di legge non strettamente inerenti alla materia finanziaria e, in questo caso, assunse l’iniziativa per la concessione di numerose deleghe legislative (ben 59), soprattutto in materia fiscale e di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni, per di più attraverso il ricorso alla questione di fiducia. La reazione delle opposizioni fu durissima e, dopo alcuni tentativi di compromesso con i gruppi di maggioranza, abbandonò i lavori parlamentari... (segue)