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NUMERO 7 - 28/03/2018

 La partecipazione delle comunità territoriali nella legislazione regionale

E’ un dato di fatto che le forme di democrazia partecipativa stiano avendo, per usare le parole di Allegretti, una “notevole disseminazione” in Italia ed in Europa, a qualunque livello di governo; è però incontestabile che il tessuto territoriale si presti più di ogni altro a concepire, sperimentare e progettare processi di partecipazione, a testimonianza di una “tendenza della legislazione regionale a rivelarsi in talune occasioni di indirizzi sociali solo in seguito recepiti a livello statale”. E’ ormai pacificamente riconosciuto, infatti, lo stretto nesso tra l’art. 1 e l’art. 5 della Costituzione, tra principio democratico ed autonomie locali, all’interno del complesso rapporto tra unità e autonomia; così come è riconosciuto il legame stretto tra l’art. 5 e l’art. 3, secondo comma Cost., nel senso che le autonomie locali devono essere vie che rendono possibile “l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”. Le autonomie, in effetti, possono veramente contribuire a realizzare quel principio di cooperazione e di solidarietà essenziale all’interno di un regime democratico e portare alla luce interessi che altrimenti rischierebbero di non trovare alcun referente. In tale scenario si inserisce il fenomeno, in costante aumento, della sperimentazione legislativa degli enti regionali in tema di partecipazione. Sono varie le Regioni che si sono dotate di una legge organica di settore: l’Emilia Romagna con la legge n. 3/2010, la Toscana con due distinte leggi, la n. 69/2007 e la n. 46/2013, la Puglia con la legge n. 28/2017; anche l’Umbria, invero, è intervenuta sulla materia con la legge n. 14/2010; tuttavia, si tratta di una legge che ha un’idea di partecipazione solo sfumata. La gradualità di introduzione, la portata sempre parziale rispetto all’enorme estensione dell’attività pubblica, il carattere sperimentale pronto agli adeguamenti consigliati dall’esperienza, sono elementi ricorrenti nelle varie iniziative: non ne diminuiscono il valore, anzi manifestano la riflessività e la prudenza richieste da una realtà così innovativa. In effetti, la democrazia partecipativa è una realtà tanto recente quanto dai contorni non ancora del tutto definiti. Tra le definizioni più efficaci v’è quella che intravede in essa una “interazione, entro procedure pubbliche – soprattutto amministrative, ma anche normative – fra società e istituzioni, che mira a pervenire, mediante sia collaborazione che conflitti, a produrre volta a volta un risultato unitario, imputabile a entrambi questi soggetti”. Indubbiamente, pur facendo della spontaneità un elemento fondamentale, si tratta di una realtà che comunque ha dei fondamenti giuridici ben definiti. In tal senso, la Carta costituzionale è tra le poche che esplicitamente parlano della “partecipazione” (art. 3.2). Certamente si tratta di una menzione sommaria, ma è stata il prodotto d’una esplicita discussione a più tappe e d’una consapevole collocazione: la partecipazione è prevista come obiettivo dell’opera di trasformazione sociale affidata alla Repubblica, collegato a quello del pieno sviluppo della persona umana. Alla partecipazione, infatti, è dato il compito di democratizzazione del potere e delle decisioni pubbliche, che appare intimamente associata alla crescita della consapevolezza della cittadinanza e allo sviluppo della dignità e capacitazione personale dei partecipanti. Sotto tale angolazione, è possibile rinvenire punti di contatto tra partecipazione e sussidiarietà. Il principio di sussidiarietà, del resto, investe proprio “il confine esterno delle istituzioni e coinvolge il rapporto tra queste, i cittadini e la società, implicando non più soltanto la prossimità nell’esercizio delle funzioni rispetto al cittadino, ma l’immedesimazione dei cittadini e della società organizzata nell’esercizio delle funzioni medesime”; di conseguenza, la sussidiarietà importa un’adeguata declinazione delle potestà regionali, con riguardo sia alla distribuzione e all’esercizio del potere pubblico, sia al conseguente impiego dei modelli di attuazione; infine, implica l’emergere di un circuito virtuoso tra società civile e istituzioni pubbliche. Democrazia partecipativa e principio di sussidiarietà, in definitiva, auspicano un’evoluzione che porti a considerare il diverso ruolo del potere pubblico. Detto ruolo deve esprimere un assetto sociale non più verticisticamente e unidirezionalmente rappresentato, bensì inteso nelle pluralità di forme e contenuti che caratterizzano il tessuto comunitario; un assetto volto a ricondurre a sintesi la molteplicità delle istanze dall’insieme delle realtà costituenti la comunità regionale. Dette istanze recano esigenze di partecipazione, gestione, collaborazione e controllo. Si comprende, per tale via, perché nelle leggi regionali in esame assuma un ruolo da protagonista la comunità territoriale. Questa non va intesa come cittadinanza nel senso giuridico-formale, così come disciplinata dalla legge statale, ma come quel tipo di legame che accomuna a livello orizzontale i rapporti tra gli appartenenti alla medesima comunità; come è stato chiarito, infatti, “l’appartenenza a una comunità politica individua una diversa nozione di cittadinanza, non sempre e non necessariamente omogenea alla prima: è una nozione storico-sostanziale, che si costruisce a partire dai reciproci legami concreti che si creano tra concittadini, e che al limite è indipendente da una legge che definisca “chi” sono i cittadini”. In altre parole, lasciando immutata la concezione formale della cittadinanza, che rimane prerogativa dello Stato centrale, si arriva a toccare i contorni di una cittadinanza sostanziale che a tratti si confonde con i diritti dei residenti di lunga durata e che trova una sua istituzionalizzazione a livello territoriale. E’ su queste premesse che avviene la reale partecipazione dei consociati al processo decisionale e l’influenza dell’ambito territoriale su tale partecipazione; “si arriva, cioè, ad una verifica della democrazia sul territorio attraverso una speciale lente di ingrandimento, quella della comunità che tradizionalmente si identificava con la cittadinanza e che oggi è soggetta a nuove forme di sperimentazione”… (segue)



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