La riorganizzazione territoriale: un puzzle anche per il costituzionalista

Confrontarsi con il tema dell’organizzazione/riorganizzazione territoriale, ovvero dell’applicazione di linee di divisione astratte (in quanto prodotte dallo spirito umano) ad un’entità quanto mai reale (la successione di spazi fisici che viene sussunta nell’espressione “territorio”), costituisce un’operazione complessa per qualsiasi scienza ma sicuramente presenta elementi di particolare difficoltà per il giurista positivo ed in particolare per chi, all’interno della scienza giuridica, è chiamato a porre il territorio in relazione alle altre categorie fondanti del proprio oggetto di studi: i costituzionalisti e più in generale gli studiosi del diritto pubblico (oltre che gli internazionalisti). Ciò deriva dalla pluralità di approcci attraverso i quali è possibile riferirsi al territorio, o meglio, qualificare come tale la mera dimensione spaziale, in sé inerte e muta ancorché concreta. Ciò è tanto più vero, poi, non appena si cerca di superare, articolandola in termini più elaborati, la elementare dimensione del territorio (sc. dello Stato) come oggetto di appropriazione e dominio esclusivo di un gruppo sociale distinto dagli altri e definito come popolo (sc. di uno Stato); popolo che, in relazione a quel territorio, fa valere un proprio sistema di norme e, quindi, un ordinamento (anche qui, evidentemente, intendendosi per tale l’ordinamento statale). L’articolazione del territorio dello Stato richiede qualcosa in più delle fondamentali categorie politiche dell’appropriazione e del dominio e delle corrispondenti categorie giuridiche che ruotano intorno alla nozione di sovranità. Qualsiasi territorio statale che superi le dimensioni della città-stato richiede una ripartizione giuridicamente rilevante – a fini quanto meno di gestione amministrativa - dello spazio che lo costituisce ed un’identificazione delle funzioni che gli enti frutto della ripartizione sono chiamati a svolgere. Ed è a questo punto che il giurista non può che aprirsi al contributo di altre discipline, in grado di orientare ed anche condizionare le scelte normative. Facendo applicazione di queste considerazioni molto generali all’ambito che più da vicino interessa il tema della riorganizzazione territoriale nell’esperienza italiana, non possono non menzionarsi i criteri di differenziazione e, soprattutto, di adeguatezza che nella formulazione dell’art. 118 Cost. guidano, insieme al principio di sussidiarietà, i processi di attribuzione/conferimento delle funzioni amministrative agli enti territoriali che costituiscono, ex art. 114, primo comma, Cost., la Repubblica. Non interessa in questa sede approfondire il problema se differenziazione ed adeguatezza costituiscano principi esterni e coesistenti con quello di sussidiarietà ovvero articolazioni interne a quest’ultimo. Certo è che, come è soprattutto evidente per il principio di adeguatezza, viene ora richiesto dalla stessa Costituzione, nell’opera di costruzione dell’ordinamento degli enti territoriali della Repubblica, di aprirsi al contributo di discipline non giuridiche (economiche, sociologiche, anche storiche, valorizzando la dimensione della tradizione amministrativa o costituzionale), ben oltre, quindi, la dimensione della mera sostenibilità amministrativa dello svolgimento della funzione; dimensione di scienza dell’amministrazione che, pur distinta dalla dimensione giuridica in senso stretto, appare come quella ad essa maggiormente contigua… (segue)