Corte Costituzionale, Sentenza n. 32/2023, Rapporto tra autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie

Rapporto tra autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie: necessità di distinguere gli aspetti che attengono all’autorizzazione prevista per l’esercizio di tutte le attività sanitarie da quelli che riguardano l’accreditamento delle strutture autorizzate

Corte cost., sent. 28 febbraio 2023, n. 32

Pres. De Pretis, Est. Prosperetti – A.R. s.r.l. (Avv. Pellegrino) c. Regione Puglia (Avv. Fornelli) e aa

Autorizzazione e accreditamento –– Q.l.c. art. 19, co. 3, l.r. Puglia 2 maggio 2017, n. 9 anteriormente alle modifiche introdotte –Attribuzione di effetti vincolanti agli atti di autorizzazione ai fini dell’accreditamento delle strutture – Incostituzionalità – Sussiste.

Autorizzazione e accreditamento – Differenze – Autorizzazione e fabbisogno complessivo di prestazioni sanitarie – Accreditamento e fabbisogno di assistenza programmato – Autonomia dei due procedimenti e differenza di presupposti.

È fondata la q.l.c. dell’art. 19, comma 3, della legge reg. Puglia n. 9 del 2017, nella versione antecedente alle modifiche introdotte dagli artt. 49, comma 1, della legge reg. Puglia n. 52 del 2019 e 9, comma 1, della legge reg. Puglia n. 18 del 2020, nella parte in cui richiama l’art. 5, comma 2, della predetta l.r. Puglia n. 9 del 2017 (limitatamente alle parole «, salvo che non si tratti di modifiche, ampliamento e trasformazione di cui all'articolo 5, comma 2, inerenti strutture già accreditate») collegando, in alcune ipotesi, effetti vincolanti ai fini dell’accreditamento, agli atti di autorizzazione (realizzazione ed esercizio), in quanto si pone in contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale nella materia «tutela della salute», desumibile dagli artt. 8, 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, che stabilisce l'autonomia dei due procedimenti di autorizzazione e accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie, individuandone le rispettive differenze; ciò in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. 

Il regime delle autorizzazioni e degli accreditamenti costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute; occorre però distinguere gli aspetti che attengono all'autorizzazione, prevista per l'esercizio di tutte le attività sanitarie, da quelli che riguardano l'accreditamento delle strutture autorizzate: quanto all'autorizzazione, gli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992 stabiliscono 'requisiti minimi' di sicurezza e qualità per poter effettuare prestazioni sanitarie, mentre con riferimento all'accreditamento, occorrono, ‘requisiti ulteriori' rispetto a quelli necessari all'autorizzazione (v. C cost., n. 36 del 2021).

Più specificamente, la differenza che intercorre tra l'autorizzazione e l'accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie, in base al sistema delineato dagli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, come interpretati dalla giurisprudenza amministrativa, è che per l’autorizzazione i profili rilevanti sono quelli inerenti il fabbisogno complessivo di prestazioni sanitarie nel territorio e in particolare quelli concernenti la localizzazione delle strutture già presenti, così da garantire la corretta distribuzione sul territorio in modo che siano adeguatamente servite tutte le zone, anche quelle a bassa redditività, che in mancanza di tale strumento non sarebbero coperte, mentre ai fini dell’accreditamento rileva  il fabbisogno di assistenza programmato per garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza.

Mentre cioè nel procedimento di autorizzazione è richiesta una valutazione complessiva, che considera anche le prestazioni ulteriori rispetto a quelle rientranti nei livelli essenziali di assistenza (LEA) e le strutture private non accreditate, nel caso dell'accreditamento di strutture sanitarie, la valutazione ha ad oggetto unicamente i LEA e prevede il coinvolgimento solo dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8-quater, nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies, senza quindi considerare le strutture private non accreditate.

Non si può dunque trasformare i provvedimenti di accreditamento, che la disciplina statale configura come discrezionali e fondati su presupposti diversi da quelli stabiliti per l'autorizzazione, in atti dovuti e a contenuto vincolato nelle ipotesi di modifiche, ampliamento e trasformazione di cui all'art. 5, comma 2, della legge reg. Puglia n. 9 del 2017, se inerenti strutture già accreditate; ciò in quanto i due procedimenti - di autorizzazione e di accreditamento - sono tra di loro autonomi, essendo ciascuno finalizzato alla valutazione di indici di fabbisogno diversi e non sovrapponibili.

M. S.