Ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 2025 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia

PDCM CONTRO REGIONE PUGLIA

Ricorso per legittimità costituzionale 29 gennaio 2025, n. 7,

in (GU 1^a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-2025)

E’ stato presentato un ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 2025 (del Presidente del Consiglio dei ministri), tra l’altro, in materia di Sanità pubblica – Servizio sanitario regionale (SSR) – norme della Regione Puglia – previsione della istituzione delle residenze sanitarie assistenziali (RSA) di San Nicandro Garganico e Troia, di proprietà e gestione interamente pubblica, incardinate nell’organizzazione funzionale della Azienda sanitaria locale (ASL) di Foggia – previsione che il personale in servizio alla data di entrata in vigore della suddetta disposizione regionale transita nell’organico della ASL competente ai sensi dell’art. 1, comma 268, lettera c) , della legge n. 234 del 2021, di cui al punto 2 del ricorso medesimo, come si evince dal titolo, laddove il punto 1 non riguarda esplicitamente questioni di finanza pubblica. (G.U. Serie speciale del 26 febbraio 2025).

In base al citato punto 2, si evoca l’illegittimità costituzionale dell’art. 26 della legge regione Puglia n. 39/2024 per violazione (anche) dell’art. 97, primo comma, e, per differenti profili, dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. Nelle parole del ricorso “l’intervento normativo che qui si censura disciplina «il subentro nella gestione pubblica diretta della ASL competente»; dunque, da una gestione privata convenzionata ad una gestione interamente pubblica; la disposizione è stata modificata dall’art. 240, primo comma, lettere a) , b) e c) della legge regionale n. 42/2024 (legge di stabilità 2025 della Regione Puglia), aggiungendo la RSA di Campi Salentina e modificando i termini di subentro e rimodulazione dei posti letto. Le RSA coinvolte erano, precedentemente all’entrata in vigore della disposizione che qui si impugna, gestite dalla società privata «Sviluppo e Gestione di Attività sanitarie S.r.l.» (Sgas) a cui facevano capo i rapporti di lavoro del personale che opera nelle strutture sanitaria”.

Tra i profili di asserita incostituzionalità e per gli aspetti più direttamente riferiti alla finanza pubblica, il ricorso fa presente che la norma regionale in questione "viola il medesimo art. 117, terzo comma, della Costituzione per ciò che concerne la determinazione dei principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica». La Regione Puglia, come noto, ha stipulato, in data 29 novembre 2010, un accordo di piano di rientro del 29 novembre 2010 con i Ministeri della salute e dell’Economia. Il piano evidentemente rappresenta un momento fondamentale nella gestione del disavanzo sanitario regionale. L’accordo, stipulato ai sensi dell’art. 1, comma 180 della legge 311/2004, aveva lo scopo di definire le azioni necessarie per riequilibrare il bilancio sanitario regionale e garantire l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA)”.

Sicché, dal momento che “la disciplina dettata dallo Stato in materia è «espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica»”, il ricorso fa presente che “la norma impugnata – prevedendo il passaggio del personale dalla società Sviluppo e Gestione di Attività sanitarie S.r.l nell’organico della ASL competente – con i relativi oneri finanziari – si pone contrasto con l’obiettivo di rientro nell’equilibrio economico-finanziario perseguito con l’Accordo del 29.11.2010, in palese violazione, anche sotto tale profilo, degli articoli 97, comma 1, e 117, comma 3, della Costituzione”. Laddove tale secondo articolo sarebbe violato anche perché “non è stato considerato l’impatto economico del transito del personale e la coerenza con i vincoli di spesa. Inoltre, nel programma operativo di prosecuzione del piano di rientro 2024-2026, volto a garantire l’equilibrio economico e il rispetto dei livelli essenziali di assistenza”.

Nel richiamare il fatto che “la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 100 del 2010, riconosce la violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica per tutte le norme regionali che contrastano con il Piano di rientro”, il ricorso riassume la questione sostenendo che “le disposizioni impugnate – non essendo state previamente comunicate ai Ministeri, determinando un tangibile incremento della spesa sanitaria in contrasto con gli impegni assunti nel Piano di rientro approvato l’Accordo del 2010 – vìola sia l’art. 97, primo comma della Costituzione, sia l’art. 117, terzo comma della Costituzione, che riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» e «tutela della salute», ponendosi in contrasto con la normativa interposta a cui si è fatto cenno (ossia, con “quanto previsto con l’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2019, n. 191 – che funge da norma interposta, secondo cui «gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per la Regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro». La disciplina dettata dallo Stato in materia è «espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica»). Fin qui il ricorso, in sintesi, per gli aspetti finanziari.

Al riguardo, si fa presente che esso coglie, per tali profili, i corretti problemi che la normativa impugnata oggettivamente presenta, ma non sembra affrontare la duplice questione circa, da un lato, le precise norme costituzionali che sarebbero violate nella fattispecie, e dall’altro, il carattere succedaneo dell’asserita violazione del principio del coordinamento della finanza pubblica rispetto ad altre norme costituzionali.

1)      Omissione del richiamo dell’’art. 81 Cost.

La normativa impugnata, nel momento in cui prevede un onere nuovo ovvero maggiore a carico delle pubbliche finanze, quale consegue alla asserita, totale pubblicizzazione di un servizio quale discende dalla normativa oggetto di impugnazione, viola infatti anzitutto l’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, terzo comma, Cost., che – per costante ed inveterata giurisprudenza costituzionale (ex multis sentenze n. 26 del 2013; n. 115 del 2012) – ben si estende almeno alle Regioni, nel senso che queste ultime sono assoggettate ai princìpi di cui alla legge di contabilità nazionale n. 196 del 2009, in materia di quantificazione degli oneri e copertura finanziaria (art. 17). Questa è dunque la prima norma costituzionale violata, nell’interpretazione della disposizione in esame da parte del Presidente del Consiglio.

In tale contesto è solo dunque in quanto non sussista una adeguata copertura finanziaria ovvero non sussista affatto una copertura finanziaria, come sembrerebbe evincersi in base alla legge regionale impugnata,  che si può evocare, di conseguenza, come ulteriore parametro costituzionale violato, quello di cui agli equilibri di finanza pubblica di cui all’art. 97, primo comma, la cui chiamata in causa quindi è giustificata solo in quanto, per la normativa impugnata, non si sia adeguatamente preordinata la compensazione di un onere nuovo o maggiore rispetto alla legislazione vigente. Il che peraltro non esclude che il medesimo art. 97, primo comma, Cost. non possa essere ritenuto asseritamente violato anche in via autonoma, nella misura in cui la normativa regionale de qua rallenti ovvero impedisca, in tutto o in parte, il rientro dal disavanzo sanitario cui la Regione Puglia è sottoposta.

La questione posta nei termini testè menzionati presenta dunque profili di interesse, che possono anche prescindere dagli aspetti meramente quantitativi. Da un lato, infatti, si pone l’obbligo di copertura, il cui ottimale assolvimento in teoria impedisce il peggioramento del disavanzo dato (cd. “tendenziale”) a causa della nuova normativa approvata. Dall’altro, si pone l’obbligo di riduzione del disavanzo stesso (il cui contenuto è costituito in fin dei conti dal piano di rientro), quale impatta direttamente nell’evocato art. 97, primo comma, Cost. Sul piano sistematico se ne deve dedurre, dunque, che quest’ultima disposizione agisce e si pone come norma di chiusura dell’intera questione del dimensionamento degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi posti. Essa infatti coglie la necessità, per un verso, di evitare i peggioramenti degli andamenti come conseguenza della mancata ovvero insufficiente compensazione di nuovi o maggiori oneri, ma, per altro verso, di imprimere una correzione agli andamenti tendenziali per adeguarli agli obiettivi programmatici, anche a fronte di un’eventuale, corretta compensazione. Il che, dal punto di vista della spesa pubblica, ha acquisito, con l’entrata in vigore nel 2024 del nuovo Patto di stabilità e crescita, novella centralità, essendosi cristallizzata ora, la variabile di controllo, solo sull’andamento della spesa netta rispetto al Piano strutturale di bilancio a medio termine sottoscritto con la Commissione europea da ciascun paese.

2)      Profilo dell’art. 117 Cost.

Secondo il ricorrente la norma regionale nel prevedere l’inserimento delle RSA di SanNicandro Garganico e Troia nell’organizzazione dell’ASL di Foggia, con transito di personale (art. 117, terzo comma, Cost.; art. 26 della l.r. Puglia n. 39 del 2024), violerebbe molteplici norme interposte statali di coordinamento finanziario (art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004; art. 2, commi 80 e 95 dellalegge n. 191 del 2009; Piano di rientro sanitario del 29 novembre 2010 concordato tra Regione Puglia e Ministeri della salute e dell’Economia), in quanto “le regioni soggette ai vincoli dei piani di rientro dal disavanzo sanitario [quali la Regione Puglia] non possono incrementare la spesa sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia deilivelli essenziali di assistenza (LEA) e per spese non obbligatorie.”

L’impianto del ricorso presenta uno sviluppo motivazionale poco argomentato, tenuto anche conto del tenore proprio delle norme interposte richiamate a parametro.

Se è, infatti, vero che l’art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009 prevede che “[g]li interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro”, è anche vero, che tale “misura/sanzione”, presuppone che sia acclarato un prius, costituito dal riscontrato disallineamento da parte della Regione dalla traiettoria di ripiano del disavanzo sanitario della Regione (cfr. citato art. 2, comma 80, l. n. 191/2009), presupposto di cui il ricorso non dà contezza. Per cui la norma costituzionale in primis violata è quella di cui all’art. 97, primo comma, Cost.

Il difetto di motivazione del ricorso sta dunque nel fatto che tutti gli asseriti vizi di legittimità costituzionale vengono concentrati sui profili riguardanti l’art. 117, terzo comma, Cost., sotto diverse angolature, peraltro, senza partire invece dagli aspetti finanziari, in riferimenti ai citati artt. 81, terzo comma, e 97, primo comma, Cost.

Per quest’ultimo vale quanto sopra esplicitato, mentre per il primo vale solo ribadire ciò che è stato prima indicato, nel senso che l’art. 26 (in particolare, il comma 4, secondo cui “Il personale in servizio alla data di entrata in vigore della presente disposizione, transita nell'organico della ASL competente ai sensi dell'articolo 1, comma 268, lettera c) della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022 - 2024), nel rispetto della normativa vigente, ove compatibile con il profilo professionale, valorizzando l'esperienza lavorativa svolta nella stessa tipologia di servizio.”) della legge regionale Puglia n. 39 del 2024 risulta inserito nella legge 30 dicembre 2021 n. 234 “Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024”: ebbene, tale disposizione, di carattere sostanziale, collocata nell’ambito della legge di variazione del bilancio per il triennio 2022-2024, risulta priva di copertura. Tale rilevante profilo risulta completamente pretermesso nel ricorso.