La riforma costituzionale alla Camera dei Deputati, dopo i miglioramenti del Senato: alcuni aspetti non secondari che ancora necessitano di attenzione allo scopo di razionalizzare il Titolo V

Il disegno di legge costituzionale n. 2613 presenta senz’altro aspetti positivi perché, rispondendo ad una esigenza ormai non più procastinabile, interviene in modo organico sui quei grandi temi (riforma dell’obsoleto bicameralismo paritario e perfetto, superamento del policentrismo anarchico generato dall'attuale Titolo V) sui quali è decisamente necessario, e anche urgente, modificare l’assetto istituzionale, senza arroccarsi in uno stantio conservatorismo costituzionale. Peraltro, il lavoro parlamentare che si è svolto al Senato ha notevolmente migliorato il testo presentato dal Governo superando alcuni evidenti limiti che lo caratterizzavano (ad esempio riguardo alla composizione del nuovo Senato). Sugli aspetti positivi non appare opportuno dilungarsi in questa sede, dove appare invece più utile evidenziare i principali punti critici che ancora rimangono e rispetto ai quali i lavori della Camera dei deputati potrebbero essere funzionali a guadagnare una maggiore razionalità al complessivo disegno di riforma. In particolare, appare opportuno soffermarsi sull’impostazione che ancora sostiene, nonostante i miglioramenti introdotti dal Senato, la parte relativa al Titolo V, che attiene alla disciplina di un assetto istituzionale dove si è decentrato circa il 60% della spesa pubblica (esclusa quella per pensioni e interessi) e dove, quindi, un’impostazione non pienamente rivolta a restituire effettiva razionalità al sistema potrebbe essere pagata a caro prezzo.  Da questo punto di vista, occorre considerare che si tratta di una riforma della riforma ed è quindi opportuno considerare attentamente l’esperienza maturata negli oltre dieci anni di vigenza della legge costituzionale n. 3 del 2001. Questa evidenzia a chiare lettere come una risposta efficace alle attuali disfunzioni non sia troppo semplicisticamente ravvisabile nella ricetta di un deciso e pianamente uniforme processo di accentramento, quanto piuttosto dovrebbe derivare da un chiaro recupero del principio di responsabilità, da assumere, nel patto costituzionale, come il cardine intorno a cui far ruotare il sistema autonomistico. Certamente l’esperienza di questi anni insegna che alcune materie (sulle quali il consenso è ormai unanime: ad esempio grandi reti di trasporto, distribuzione nazionale dell’energia, professioni, ecc.) devono essere riportate al centro, e giustamente in questa direzione si muove il d.d.l. cost. n. 2613. Si tratta però una condizione necessaria ma non sufficiente, che deve essere accompagnata da un recupero della funzione di coordinamento dello Stato, anche attraverso la struttura e le funzioni del Senato delle autonomie, e da una configurazione del sistema delle altre competenze legata al principio di responsabilità. E’ infatti la stessa esperienza di questi anni che conferma come la mancanza di queste due coordinate (coordinamento statale e responsabilizzazione degli enti sub statali) costituisca il limite più grave del nostro percorso di attuazione del principio autonomistico. Quanto alla prima coordinata, la mancanza di un serio ed effettivo ruolo di coordinamento dello Stato centrale è infatti emblematicamente dimostrata da alcune anomalie dell’attuale quadro normativo. Innanzitutto, fra queste primeggia la sistematica assenza della determinazione dei Lea e dei Lep: significativa al riguardo è la sentenza n. 273 del 2013 con la quale la Corte costituzionale, proprio in virtù dell’inattuazione dell’art. 13 del d.lgs. n. 68/2011 sulla determinazione dei Lea in materia di TPL, ha salvato fondo statale per il trasporto pubblico locale, cioè un sistema di finanziamento di tipo derivato e a destinazione vincolata dal carattere chiaramente deresponsabilizzante. La mancata determinazione dei livelli essenziali costituisce una lacuna che favorisce non solo la dereponsabilizzazione locale (in quanto legittima il finanziamento a spesa storica e non permette una piena attuazione del criterio dei costi e fabbisogni standard) ma anche quella del governo centrale, perché legittima tagli di tipo lineare, effettuati “al buio”, senza chiara visibilità e consapevolezza delle ricadute che questi tagli hanno in ambito locale sui servizi sociali. In secondo luogo, altrettanto significativa della attuale incapacità di coordinamento centrale è la mancanza di una vera e propria Carta delle Autonomie, funzionale a definire con esattezza “chi fa che cosa” e a introdurre nel sistema la razionalità dei principi di adeguatezza e differenziazione: è chiaramente assurdo che negli attuali surrogati della Carta delle autonomie (meri, scarni elenchi di materie individuati in via transitoria dall’art. 21 della legge n. 42 del 2009 e poi, in via definitiva, l’art. 19 del decreto legge n. 95 del 2012) al più piccolo comune italiano siano attribuite le stesse funzioni fondamentali di una metropoli come Milano. Infine, a conferma della incapacità di coordinamento centrale, si pone la grave lacuna derivante dalla quasi totale mancata emanazione di leggi cornice in relazione a quella competenza concorrente che eppure la riforma del 2001 ha fortemente ampliato. Sul piano dell’altra coordinata, quella della responsabilizzazione, il nostro sistema, anche per il fallimento (per motivi prevalentemente esogeni) su questo versante della autonomia impositiva riforma tentata con la legge n. 42 del 2009, il nostro sistema conferma un modello di representation without taxation quanto alle Regioni e un modello di finanza “infernale” quanto ai Comuni, dove ormai i cittadini, per parafrasare Gobetti, pagano le tasse “bestemmiando” il Comune: con soluzioni sistematicamente introdotte in spregio ad ogni principio di accountability (dall’abolizione del prelievo sulla prima casa alla riserva allo Stato di quote del gettito dei tributi locali) la principale imposta comunale è stata, infatti, oggetto di quattro modifiche strutturali in due anni e di ben dieci decreti legge su aspetti di contorno. A questa situazione ha fatto, peraltro, da contorno anche l’incapacità di valorizzare i modelli virtuosi: è significativo, ad esempio, che il regionalismo differenziato previsto dall’attuale articolo 116, III comma, della Costituzione non abbia mai trovato attuazione (forse anche a causa della complessità del procedimento) e tutto il sistema sia continuato, di fatto, in quella logica dell’uniformità che fin dall’inizio ha guidato in modo fallimentare l’attuazione del nostro regionalismo. Una logica che è andata a danno non solo delle regioni efficienti ma anche di quelle inefficienti. Il divario tra regioni efficienti e inefficienti, infatti, è stato certamente incrementato dalla riforma del Titolo V, che ha determinato un fortissimo, uniforme decentramento di competenze legislative, ha abolito i controlli secondo un criterio di altrettanto piana uniformità, ha limitato i poteri di commissariamento statale (non è forse richiamandosi alla riforma del Titolo V che spesso si è sostenuto che non si poteva fare altro che nominare commissari della sanità i presidenti di regione, anche se erano stati gli autori degli spaventosi disavanzi regionali?). La stessa logica dell’uniformità ha determinato che a regioni efficienti come il Veneto, la Lombardia, l’Emilia Romagna o la Toscana si accordasse solo il livello di autonomia ipotizzabile per quelle meno efficienti. La prospettiva era quella di realizzare servizi uguali in tutto il paese. Ma si è prodotto solo egualitarismo e l’eguaglianza non è stata raggiunta; il dualismo è aumentato e l’unico risultato è stato quello, in nome dell’uniformità, di bloccare, a danno di tutti, le possibilità di sviluppo di alcune regioni virtuose. L’ideologia dell’uniformità, che Paesi come Germania, Austria, Francia, Spagna hanno sostituito da tempo con forme di differenziazione delle competenze, non è una strategia vincente: in Italia mantenere in regioni virtuose strutture e controlli statali spesso più forti che nelle regioni ad alto tasso di inefficienza e con presenza di forme diffuse di criminalità organizzata, ne rallenta il sistema economico e sociale, produce un inutile costo diretto e un perverso costo indiretto. Si tratta di funzioni e controlli che possono essere regionalizzati, come peraltro è avvenuto in alcune regioni speciali (nelle province autonome di Trento e Bolzano, ad esempio, le soprintendenze non sono più statali). Al contrario la presenza e i controlli statali, e anche i commissariamenti, dovrebbero essere decisamente potenziati in altre regioni, dove proprio la loro mancanza produce costi enormi... (segue)