Le città metropolitane in Francia e in Italia o delle convergenze parallele. Perché mi piace il sistema italiano

Si verifica oggi una singolare convergenza di critiche sui nuovi assetti che stanno assumendo le città metropolitane in Italia e in Francia. Entrambi i paesi sono caratterizzati da un processo di riforma delle realtà istituzionali locali che dovrebbe, nel giro di pochi anni, modificarne profondamente le strutture. In entrambi i casi, infatti, il nuovo ente metropolitano dovrebbe essere il vero segnale del cambiamento nella conseguente razionalizzazione delle funzioni, caratterizzata da un approccio che consenta una migliore efficienza nella gestione dei servizi attraverso il loro accorpamento e la gestione secondo ambiti ottimali. A dire il vero la situazione francese si presenta diversa da quella italiana, vuoi per una più articolata presenza sul territorio di forme associative che si possono paragonare alle nostre associazioni di comuni o ai vecchi consorzi, vuoi per una nota e più evidente e massiccia presenza dello Stato in periferia con funzioni di controllo e di indirizzo. La situazione italiana si presenta più disarticolata nella mancanza di una linea di condotta unitaria, spesso condizionata da false privatizzazioni o esternalizzazioni in cui l’obiettivo dell’efficienza appare decisamente regressivo nei confronti di altri. In entrambi i casi, tuttavia, l’occasione per una migliore razionalizzazione dei servizi sul territorio, esigenza comunque comune alle due nazioni, avrebbe dovuto portare a convergere verso una comune idea della riforma, anche attraverso scambi di esperienze e la comune costruzione di un modello che, pur tenendo conti di analoghi processi di razionalizzazione già avvenuti in Europa, ne condizionasse i futuri sviluppi. Si è invece assistito ad un fenomeno opposto in cui i due processi riformatori in atto sono stati presi come esempio dai critici della riforma per osteggiarne la conclusioni. In Francia dunque è stato riportato come esempio di mala gestione la situazione italiana e le sue incertezze, nell’ambito di una valutazione già di per sé negativa dell’amministrazione italiana, mentre in Italia le resistenze che ha trovato in Francia il processo riformatore, all’interno di una amministrazione che gode fama, più o meno meritata, di efficienza, sono state addotte quale il migliore testimone dell’inutilità della riforma. Gli schieramenti che criticano, a volte anche in maniera eccessivamente radicale i nuovi processi di riaggregazione delle funzioni sul territorio quasi come se essi fossero il prodromo di chissà quale disastro istituzionale, muovono da approcci totalmente diversi e, in definitiva, opposti. La critica che proviene dalla Francia non riesce a staccarsi dalla concezione decisamente statalista dell’amministrazione, in cui il predominio dell’apparato statale è riconosciuto e non contestato, tanto che un noto studioso francese di sistemi di governo locale ha avuto modo di affermare che quando nel suo Paese si parla di autonomia e quando questo concetto è associata l’idea di locale più d’uno “è preso dall’orticaria”. Qui non è tanto ad essere contestata – e a ritenere per conseguenza assai confuso il processo in atto – l’idea di una  gestione secondo ambiti ottimali dei servizi, ma il fatto che questa gestione avvenga in assenza di un chiaro intervento di indirizzo, oltre che di controllo, da parte dello Stato. Questo varrebbe tanto per il profilo politico che dell’amministrazione. La creazione delle 13 città metropolitane (a cui dovrebbe aggiungersi Nizza) prevista dalla legge, che dovrebbe essere operativa per il 2015, con la sola eccezione di Parigi, sembra, in questa prospettiva, indebolire fortemente il parlamento nazionale, cui viene sottratta la possibilità di una standardizzazione delle forme di governo locale la cui definizione si sposterebbe, ora, decisamente a favore del livello regionale. Secondo alcuni, e questa davvero pare una esagerazione, giustificabile solo nell’ottica catastrofistica della paventata fine della centralità dello Stato, il processo in corso comporterebbe, addirittura, una modifica della forma di stato che si caratterizzerebbe per una presenza dell’elemento regionale fino ad oggi ignota e ritenuta del tutto eccessiva. Le Regioni infatti si accorperebbero in 13 dalle precedenti 22 e assumerebbero una presenza ben più rilevante nella determinazione dell’indirizzo politico nazionale. La critica, dunque, alla nuova struttura della amministrazione locale è vista in chiave di  protezione dell’attuale preminenza degli apparati centrali, quasi una sorta di grimaldello per scardinare antiche certezze. Del tutto diverso è l’approccio italiano. In questo caso, infatti, le critiche che si appuntano sul nuovo ente di governo nascono esattamente dalla contraria, rispetto a quella francese, necessità di protezione del sistema delle autonomie comunali,  sistema  che subisce una radicale modifica. L’Italia, si sa, è un Paese di comuni che ha visto, da sempre, nella loro autonomia la garanzia del suo sviluppo e delle basi della sua democrazia, idea che si è proiettata, soprattutto negli scorsi anni, in quell’idea di piccola e media impresa che ne ha costituito il volano dello sviluppo. Quanto questo sia giusto, o solo il retaggio di un passato, e ormai irripetibile,  modello istituzionale e economico resta probabilmente un tema irrisolto, ma il dato è indubbio e costituisce il più formidabile ostacolo culturale al pieno dispiegarsi del nuovo ente di governo. Quello che in Francia è visto come un elemento negativo nella determinazione del nuovo livello di governo, perché troppo sbilanciato verso il basso, è, paradossalmente, ritenuto altrettanto  negativo in Italia, perché eccesivamente sbilanciato verso l’alto. La critica italiana converge dunque verso il medesimo obiettivo di quella francese, ma partendo dal suo esatto opposto. In ogni caso le due posizioni critiche finiscono per sostenersi a vicenda nella paradossale applicazione del principio secondo cui “il nemico del mio nemico è mio amico”. Logicamente per questa strada non si arriva da nessuna parte. Nei processi di redistribuzione delle competenze tutti non possono che cedere qualcosa. E ciò deve avvenire sia verso l’alto che verso il basso. Le riforme non si fanno contro qualcuno, ma, semmai, con qualcuno, mentre nella vicenda istituzionale delle città metropolitane il vero scontro non si consuma sui temi (veri) delle funzioni ma su quelli (forse non veri) della governance. Il punto centrale sembra, la sensazione in Italia è nettissima, non cosa fanno o cosa dovrebbero fare le città metropolitane, ma chi debba esercitare le funzioni che sono ad essa attribuite. E’ vero che entrambi i profili sono strettamente connessi tra loro, ma è altrettanto indubbio che essi conservano un reciproco margine di autonomia. Occorre, dunque, valutare i profili della governance. E’ sulla governance, infatti, che si è focalizzato il dibattito, quasi come se il problema delle funzioni fosse dato per scontato, nella logica, del tutto astratta, che al nuovo livello di governo sarebbero state attribuite “le funzioni di area vasta”.  Quest’ultimo assunto, nella sua astrattezza e genericità, appare, quanto meno, singolare, se non altro per la considerazione che i compiti di governo dell’area vasta erano stati in realtà già attribuiti alle province, almeno sin dalla riforma del 1999, la cui delega era sfociata, poi,nell’attuale testo unico. Testo unico che, è vero, non esce dalla tradizionale indicazione delle competenze provinciali come esplicite, ma che, con la sua formulazione, non aveva precluso un’interpretazione tale da attribuire alle province le medesime finalità generali attribuite ai comuni, con riferimenti ai casi in cui il criterio dell’adeguatezza avesse reso necessario il trasferimento delle competenze ad un ente di livello superiore. Occorrerebbe dunque chiedersi perché la distribuzione delle competenze a favore dell’ente di area vasta  abbia comunque segnato una battuta di arresto e ciò a prescindere dal soggetto (rectius dalle modalità di scelta) del soggetto chiamato a gestirla. Il problema è, ancora una volta seppure dalla angolazione opposta – di qui una sorta di convergenza parallela- alla situazione francese in cui le riforme sulla gestione dei servizi locali, ma più in generale della ristrutturazione della amministrazioni pubbliche da tempo segnano il passo. Anche sulla governance le convergenze tra il sistema francese e quello italiano continuano a presentare analogie seppur sempre da angolazioni opposte. Come è noto, il sistema francese si caratterizza per l’identità personale dei protagonisti dei diversi livelli di governo che, quasi sempre, assumono in sé diverse cariche. Di qui le recenti riforme che hanno determinato un divieto di cumulo delle cariche che, se, da un  lato, stabiliscono un limite, dall’altro finiscono per chiudere il dibattito sulla cumulabilità consentendola, seppur a certe condizioni, ormai, in via definitiva. L’idea di fondo è che, per questa via, si struttura un sistema ascendente di determinazione degli interessi idoneo a rappresentarli in maniera piena ed efficace nei vari livelli territoriali di governo. Il sistema italiano aveva scelto un’altra via nel senso che la cumulabilità delle cariche costituiva un’eccezione in quanto ad ogni livello di governo corrispondeva il soggetto della rappresentanza. In verità il sistema aveva trovato importanti correzioni proprio con riferimento alle province in cui era stata introdotta la possibilità di partecipazione ai consigli provinciali dei componenti i consigli comunali...(segue)