Quelle place pour les métropoles au sein du mille-feuille administratif français?

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) porte particulièrement bien son nom dans la mesure où celui-ci énonce clairement la volonté initiale du gouvernement. Pourtant, les deux aspects du titre de la loi sont d’inégale importance tant le premier vise à restaurer pour l’essentiel la clause générale de compétence et organiser l’action commune des différents niveaux de collectivité quand « le titre II, intitulé « L'affirmation des métropoles », constitue le morceau de bravoure de la loi » souligne le professeur Michel Verpeaux dans son commentaire de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi MAPTAM. La loi du 16 décembre 2010 avait certes déjà institué cette nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) que constitue la métropole, mais la concrétisation de cette (faible) innovation juridiques’était jusqu’alors limitée à la seule agglomération de Nice. Le législateur a donc poursuivi son œuvre, en dépit de l’alternance politique de 2012 et a étendu le dispositif initial à d’autres zones urbaines érigées en métropoles tout en tenant compte des spécificités locales. Vaste entreprise en réalité que de chercher à atteindre un équilibre délicat entre l’imposition de règles statutaires communes, le transfert de compétences similaires et dans le même temps une adaptation aux réalités politiques et aux enjeux territoriaux ! Les métropoles résultent de surcroît d’un accord politique fragile obtenu de haute lutte et après de longs mois de discussions : si députés et sénateurs ont fini par adopter cette loi, au lendemain d’un accord intervenu en commission mixte paritaire, c’est en effet d’abord parce que les sénateurs ont obtenu des députés la suppression du Haut conseil des territoires (qu’ils estimaient concurrent à la Haute assemblée) et que les députés ont réussi à imposer aux sénateurs que les métropoles de droit commun soient automatiquement créées par la loi. Ainsi, loin de l’enthousiasme initial de la ministre de la Réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique qui vantait leurs mérites sans retenue dès le dépôt du projet de loi, les métropoles ont surtout profité d’un contexte parlementaire particulièrement favorable pour voir leur statut confirmé et leurs compétences élargies.
Si l’on considère que lemille-feuille administratif français (communes, intercommunalités, départements, régions en cours de regroupement et Etat) est déjà des plus complexes, peut-on raisonnablement affirmer qu’une nouvelle couche vient de voir le jour avec les métropoles? Certes, par facilité de langage et en raison de règles communes, les neuf communautés que la loi désigne comme métropoles (ainsi que celles qui remplissent les critères législatifs pour le devenir) correspondent bien à cette notion (I). Pour autant, cette couche supplémentaire est-elle homogène ? Ne serait-ce pas négliger un peu trop hâtivement les exceptions, dérogations, adaptations et autres évolutions d’ores et déjà acquises ou à venir ? De tels aménagements, à commencer par ceux relatifs aux trois plus grandes agglomérations françaises, témoignent en effet d’une volonté de différenciation par le droit qui perd ainsi l’essentiel de son caractère commun et qui donne au mille-feuille institutionnel une saveur nouvelle, bien plus subtile qu’il n’y paraît (II)... (segue)