Il nuovo governo dell’area vasta: Province e Città metropolitane alla luce della c.d. legge Delrio nelle more della riforma costituzionale degli enti locali

La recente approvazione della legge 7 aprile 2014, n.56, recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, destinata ad essere completata ed integrata dal disegno di legge costituzionale A. S. n.1429 di riforma del bicameralismo perfetto e del titolo V della Costituzione in corso di approvazione,  prevede un parziale riordino degli enti territoriali, dando attuazione alle città metropolitane, già contemplate dall’art.114 Cost., con contestuale assorbimento, a regime, delle province ricadenti nella medesima area. Nello stesso tempo la novella introduce una nuova disciplina delle province, destinate ad operare sino alla loro soppressione prevista dal disegno di legge costituzionale A. S. n.1429. La legge in esame, da un lato, ridisegna in senso riduttivo le funzioni fondamentali delle province, sostanzialmente eliminandone il carattere direttamente rappresentativo, dall’altro, da vita alle città metropolitane quali enti immediatamente sostitutivi delle preesistenti province, di cui condividono l’ambito territoriale, favorendo contemporaneamente la fusione dei piccoli comuni e/o l’esercizio associato delle loro funzioni  mediante l’unione o la convenzione  tra gli stessi. Dall’esame della novella risulta da subito evidente l’intentio legislatoris di “svuotare” gli organi e le funzioni provinciali, trasformandoli in enti elettivi di secondo grado in modo da anticiparne la sostanziale soppressione  in attesa di quella formale, da realizzare con il disegno di legge costituzionale in corso di approvazione, e di dare finalmente attuazione alle città metropolitane, con l’obiettivo specifico della promozione e gestione integrata dei servizi fondamentali allo sviluppo economico e sociale dell’area vasta. L’intervento legislativo, infatti, deriva dalla maturata consapevolezza che la frammentazione di analoghe competenze tra più enti locali, soprattutto nel campo urbanistico e dei servizi del territorio, costituisce un ostacolo allo sviluppo economico e sociale dell’intera area, unita alla coscienza della inadeguatezza del sistema dei tradizionali poteri locali, ancorati a regimi ad economia chiusa ed incapaci di soddisfare interessi plurimi e differenziati senza la introduzione, a livello superiore,  di nuovi organismi di vasta o media area. La legge n.56/2014, quindi,  definisce sia la città metropolitana, che la provincia quali “enti territoriali di area vasta”, ma, nel distinguere le relative funzioni,  esalta nella prima, a fronte delle mere finalità istituzionali  della seconda, il perseguimento di “ finalità istituzionali generali”, quali  la “cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano, (la) promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana, (la) cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee”. Ciò non elimina, però, il rischio che la coesistenza e la convivenza di due enti di area vasta  nel medesimo ambito territoriale possa finire con il sovrapporre l’operato degli stessi, creando ulteriori incertezze, specie per quanto riguarda il coordinamento dell’azione degli enti locali. Nello specifico, la città metropolitana diviene titolare delle funzioni fondamentali, già provinciali, ascrivibili al governo dell’area vasta,nonché di quelle ad  essa attribuite nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle Province ai sensi dei commi da 85 a 97 della stessa legge, oltre alle altre funzioni fondamentali indicate dal comma 44 e di quelle attribuibili dallo Stato e dalle Regioni, ciascuno per le proprie competenze, in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’art.118, comma 1, Cost. Trattasi sostanzialmente di funzioni di cura e gestione concreta di interessi pubblici  a carattere sovracomunale, non allocabili, cioè, né a livello comunale per l’inadeguatezza di tale ente rispetto all’esercizio efficace delle relative funzioni, né a livello regionale per carenza di quelle esigenze di “esercizio unitario” che ne impongono l’allocazione al livello superiore in virtù del principio di sussidiarietà verticale ex art.118, comma 1, Cost.. Le province, invece, vedono limitate le loro funzioni all’ambito del coordinamento di area vasta in tema di pianificazione territoriale, tutela e valorizzazione dell’ambiente, pianificazione dei servizi di trasporto, interventi sulle strade provinciali, attività di programmazione della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica. In altri termini, la novella intende prima facie far coesistere, in attesa della riforma costituzionale, le istituite città metropolitane con le preesistenti province, che  vengono sì ridimensionate, ma restano comunque in vita, a dispetto  degli intenti di semplificazione e di risparmi di spesa che avevano animato il legislatore... (segue)