Sistema dei controlli e semplificazione amministrativa: una coesistenza difficile?

Uno dei modi in cui si concretizza e prende forma la volontà amministrativa è attraverso l’atto di controllo che si sostanzia nell’attività di esame e congruità dell’atto amministrativo al fine di accertarne la regolarità formale e sostanziale, e la rispondenza ai criteri di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, svolgendo una funzione strumentale rispetto a quella dell’amministrazione attiva ed assicurando, in via immediata, la corretta realizzazione dell’interesse pubblico da parte della pubblica amministrazione.  In un’ottica di concorrenza mondiale dovuta alla sempre crescente globalizzazione dei mercati, caratterizzata dal venir meno di vincoli spaziali e temporali, cui corrisponde una sempre maggiore limitazione della sovranità nazionale, il singolo Stato diventa parte attiva del sistema concorrenziale e deve essere in grado di assicurare e garantire un sistema di regole ben determinate, facilmente fruibili e rispettate, tale da indurre i soggetti protagonisti della vita economica, segnatamente le imprese, ad effettuare la scelta in suo favore. In gioco è così lo Stato, e, dunque, l’intera amministrazione, con tutte le sue regole e tutta la sua efficienza; lo Stato deve necessariamente rendere l’intero sistema più semplice ed attraente, favorendone i processi di sviluppo, senza, tuttavia, determinare alcun deficit quanto a “certezza” del diritto e tutela dei singoli. Ed è in quest’ottica e con dette finalità che il legislatore italiano si sta muovendo da più di vent’anni, attraverso lo strumento della semplificazione, per rendere l’azione della pubblica amministrazione efficiente, efficace ed economica, nel rispetto del principio di legalità a cui, per primo, è ispirata, per operare nel mercato globale.  Partendo così dalla necessità, avvertita in primis dai cittadini, di ridurre il numero delle regole, il legislatore ha dato vita ad un’estesa delegificazione, mirando alla razionalizzazione delle attività, nel tentativo di rendere chiare e poche le leggi, attraverso la codificazione e il riordino delle materie nei Testi Unici; l’istituzione di conferenze e comitati, che hanno reso possibile una maggiore e finalizzata sinergia tra i livelli dello Stato; ha poi riformato il titolo V della Costituzione, cui è conseguito un decentramento di poteri e una maggiore autonomia delle Regioni, delle Province, delle Città metropolitane e dei Comuni; per poi giungere a dettare ‘linee guida’ in sede di Conferenza unificata Stato-regioni sull’intera attività amministrativa, ed attraverso decreti e leggi, semplificare la macchina amministrativa italiana. Quanto l’obiettivo sia stato raggiunto è tuttora da verificare, anche in considerazione delle insuperate difficoltà del nostro paese a livello politico e della persistenza dello “amletico” dubbio sulla reale portata degli interventi, ovvero la reale percezione, da parte di cittadini ed imprese, dell’avvenuta semplificazione.  Naturalmente i continui interventi in materia di semplificazione hanno inciso su uno degli aspetti fondamentali dell’amministrazione: l’attività di controllo. Posto che il controllo è la valutazione sul regolare svolgimento dell’attività e mira alla verifica di fatti altrui in ordine al rispetto delle regole d’azione, le forme che esso può assumere nei vari ordini e settori della vita amministrativa sono certamente varie. La disciplina dei controlli amministrativi è stata prevista dalla Costituzione, che, agli artt. 100, 125 e 130 Cost., demandava alla Corte dei Conti il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, il controllo successivo sul bilancio dello Stato e il controllo sulla gestione finanziaria degli enti  pubblici. Alcune riforme, succedutesi dagli anni ’90 in poi, hanno profondamente modificato il sistema dei controlli, la cui complessa procedura di attuazione era considerata come il risultato di una patologia del sistema amministrativo, rendendolo coerente gli interventi in tema di semplificazione. Ad oggi ancora vigente è il solo articolo 100 della Costituzione, che disciplina il controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti sugli atti del Governo ed il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato, nonché il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in maniera diretta. Mentre è abbastanza chiara e delineata la figura degli organi di controllo, non lo sono altrettanto i loro poteri, ed, inoltre, la Carta costituzionale nulla ha detto in tema di controllo sui “risultati dell’attività amministrativa”. Da qui una lunga serie di interventi della Consulta e della suprema giurisdizione amministrativa che hanno delineato criteri, limiti e modalità dei controlli amministrativi non esplicitati in Costituzione, ed hanno sempre più valorizzato le autonomie locali sollecitando, poi, un intervento del legislatore costituzionale nel senso dell’abrogazione del controllo preventivo sugli atti delle Regioni. In questo quadro di riorganizzazione si è arrivati alla radicale abolizione dei controlli di carattere gerarchico in un’ottica di equiordinazione delle autonomie territoriali, favorendo una modalità nuova di controllo che definiamo di controllo-vigilanza, che si sviluppa nel perseguire amministrazioni e funzionari per la responsabilità amministrativa.  La Corte costituzionale ha così legittimato il controllo di gestione che <> ma, invece, agevola <>, e le funzioni di controllo della Corte dei Conti in tutto il settore pubblico, prescindendo dall’autonomia riconosciuta ai singoli enti. Interventi questi che ben si sposano con l’obiettivo perseguito di rendere l’apparato amministrativo statale una macchina in grado di funzionare secondo standard molto elevati, ma che, in parte, si scontrano con lo strumento della semplificazione, laddove il decentramento e la presenza di una pluralità di livelli di governo rende particolarmente complessi i rapporti tra gli stessi, dotati ciascuno di ambiti e competenze piuttosto ampie, e rimanendo le loro scelte frutto di un complesso processo di “transazione” reso tanto più complicato, quanto più numerose sono le parti in causa.  A dimostrazione di quanto detto  basta  ricordare come nel frattempo siano moltiplicati i soggetti responsabili e si sia allargato il ventaglio delle ipotesi di responsabilità dei funzionari inadempienti, affiancando alla responsabilità dirigenziale la previsione di quella disciplinare e amministrativo contabile  della Corte dei Conti, con la conseguenza che si è determinato inevitabilmente un aumento del contenzioso amministrativo, conferma ormai di  una sempre più accentuata tendenza alla c.d. “giurisdizionalizzazione” dei rapporti tra i  livelli di governo... (segue)