Le funzioni legislative e amministrative nelle autonomie speciali, tra vecchie e nuove fonti e realtà effettiva

Il tema che mi è stato assegnato e cioè Le funzioni legislative e amministrative è certamente un tassello fondamentale per valutare il contenuto e l’ effettività della specialità, più precisamente  quelle legislative, in ordine al contenuto, e quelle amministrative in ordine alla effettività. Esso è divenuto altresì oggetto di un serrato dibattito a partire dal 2001 e cioè con l’introduzione della c.d. clausola di maggior favore. Dopo quasi quindici anni di applicazione è a tutti evidente  come quella clausola - nell’interpretazione che ne ha dato al Corte costituzionale - abbia modificato (a volte ampliando, a volte restringendo) contenuto ed effettività della specialità. Andando forse oltre le intenzioni di coloro che la proposero - prendere tempo rispetto alle decisioni politiche in merito alla revisione degli statuti speciali - gli esiti concreti sono stati almeno due: aver introdotto l’idea che specialità equivalga necessariamente  a maggiori funzioni legislative e amministrative e aver spostato sul terreno giurisprudenziale una dialettica che avrebbe dovuto svilupparsi sul terreno della politica. Ora nel testo appena approvato in Senato l’originario tenore dell’art.39, comma 12 (che come noto taceva sulla clausola di maggior favore) è stato integrato da un emendamento proposto dal Governo secondo cui:  “Le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e province autonome. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, e sino alla revisione dei predetti statuti speciali, alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome si applicano le disposizioni di cui all'articolo 116, terzo comma, ad esclusione di quelle che si riferiscono alle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale e resta ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall'articolo 120 della Costituzione; a seguito della suddetta revisione, alle medesime Regioni a statuto speciale e Province autonome si applicano le disposizioni di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale.” A sua volta anche l’art. 116, terzo comma è stato oggetto di un emendamento del Governo e risulta, nel testo appena approvato, il seguente: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui all’art. 117, secondo comma, lett. l, limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, m) limitatamente alle disposizioni generali e comuni per le politiche sociali; n),o) limitatamente alle politiche attive del lavoro e all’istruzione e formazione professionale, q) limitatamente al commercio con l’estero; s) e u) limitatamente al governo del territorio, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, anche su richiesta delle stesse, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art.119, purchè la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. La legge è approvata da entrambe le Camere, sulla base di una intesa tra lo Stato e la Regione interessata”. A questo punto, e sempre che l’ultimo passaggio della prima lettura ovvero quelli successivi non modifichino nulla, ovvero che il referendum dia esito negativo, la situazione che si andrebbe delineando è la seguente: si salva la clausola di maggior favore per gli effetti già prodotti (soprattutto attraverso le norme di attuazione); si consente nel “transitorio”(!) alle Regioni speciali di avvalersi della possibilità di chiedere ulteriori competenze rispetto alla giustizia di pace, alle norme generali sull’istruzione e alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali; nel regime definitivo, in cui si dovrebbe entrare con le revisioni statutarie, non si  applicherebbe più la clausola di maggior favore, bensì il ”nuovo” 116, comma terzo, al pari delle Regioni ordinarie.  Dal punto di vista interpretativo la situazione è certamente più chiara rispetto a quella del silenzio che si era tenuto nel precedente testo dell’art. 39 sulla clausola di maggior favore. Si introduce, tuttavia, un nuovo criterio possibile di acquisizione di altre materie legislative (e ovviamente amministrative, dato il parallelismo ancora vigente):quello dell’applicazione ad esse dell’istituto del regionalismo differenziato che nel 2001 era stato esplicitamente pensato per le Regioni ordinarie. Sarà in grado questa innovazione di frenare la “crisi” della specialità e di darci qualche certezza in più su dove potrebbero andare le Regioni speciali (per riprendere una nota espressione di A.D’Atena)? Forse per rispondere a questa domanda a ragion veduta e provvisti di tutti gli elementi necessari occorre ripercorrere alcuni passaggi nodali e soprattutto due: la situazione pre-2001 e gli esiti della clausola di maggior favore, per poi valutare se la formula contenuta nella versione dell’art. 39 appena approvata, risponda o meno alle esigenze e alle difficoltà emerse con riguardo all’attuazione della specialità... (segue)