Notazioni sulle novità della riforma costituzionale riguardo alla decretazione d'urgenza e al rinvio presidenziale delle leggi di conversione

Il procedimento di revisione costituzionale dovrebbe servire, innanzitutto, ad adeguare il testo della legge fondamentale, pur nel rispetto dei suoi principi supremi intangibili, alle mutevoli esigenze sociali. Si dice solitamente che la Costituzione – o meglio ogni costituzione – sia fatta per durare nel tempo; non certo per sempre, giacché, come tutti i prodotti culturali umani, anche il testo costituzionale probabilmente un giorno sarà accantonato, superato dall’avvento di una nuova forma ordinamentale, che potrà essere vista come un’evoluzione o come un’involuzione rispetto a quella precedente. Tuttavia, è communis opinio che i testi costituzionali svolgano anche, e soprattutto, una funzione stabilizzante e che essi, per la loro posizione e per i loro contenuti, siano destinati ad avere una durata superiore rispetto a quella delle leggi ordinarie e delle altre fonti normative di rango sub-costituzionale. Le revisioni, quando si muovano entro i limiti di uno sviluppo fisiologico dell’ordinamento (ipotesi che, in verità, non sempre è facilmente accertabile) e non tendano a sovvertire, in modo più o meno esplicito, l’ordine costituito, appaiono ispirate da esigenze e finalità diverse, sulle quali incidono sempre, in un modo o nell’altro, i mutamenti dei contesti fattuali; a volte scaturiscono da una reazione politica ai mutamenti intervenuti in tali contesti, altre volte tendono a sollecitare esse stesse ulteriori mutamenti fattuali a fronte di disfunzioni istituzionali che si ritengano insuperabili con altri mezzi. La stessa legge fondamentale, già all’atto della sua formulazione, può esprimere visioni differenti in ordine agli oggetti da essa disciplinati e alla dimensione temporale entro cui si sia inteso collocare la normazione costituzionale: talora, infatti, si è voluto attribuire alla costituzione il compito di «descrivere un assetto socioeconomico già in atto», ritenendo che le norme costituzionali dovessero consacrare «l’essere e non il dover essere della società» e che non potessero o non dovessero «anticipare l’avvenire»; talaltra, invece, si è ritenuto che il fine della costituzione fosse quello di «prendere atto di una realtà sociale già esistente, non tanto per consacrarla in formule giuridiche quanto, piuttosto, per promuoverne la trasformazione indicando gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti idonei a tale scopo». Di qui la distinzione, promossa dalla dottrina marxista-leninista, tra «costituzioni-programma» e «costituzioni-bilancio», distinzione che, come pure è stato notato, non può mai essere intesa come netta poiché anche le costituzioni-bilancio dispongono per l’avvenire, benché non indichino i fini fondamentali da raggiungere. Da tale punto di vista, anche le revisioni possono risultare connotate diversamente, a seconda che intendano semplicemente recepire e razionalizzare soluzioni già adottate da parte della legislazione ordinaria o della giurisprudenza dei giudici comuni o della Corte costituzionale, mirando a stabilizzare tali soluzioni per esigenze di garanzia della certezza del diritto, oppure introducano soluzioni innovative, il cui impatto sull’ordinamento non sempre è facilmente prevedibile (si pensi, ad esempio, alle disposizioni relative al nuovo Senato, rappresentante delle «istituzioni territoriali», contenute nel disegno di legge costituzionale oggetto d’analisi). La costituzionalizzazione di soluzioni precedentemente fatte proprie dalla giurisprudenza nel silenzio della legge fondamentale, d’altro canto, può avvenire in modi diversi e, in qualche caso, può dar luogo anche ad esiti applicativi inattesi, considerato che esiste uno scarto mai del tutto colmabile tra un enunciato interpretativo contenuto in una sentenza (fosse anche della Corte costituzionale) e una previsione normativa scritta in Costituzione che intenda riprodurre o recepire il contenuto dell’enunciato giurisprudenziale. A ciò si deve aggiungere che ogni revisione implica sempre un mutamento del parametro sulla base del quale il Giudice delle leggi sarà successivamente chiamato a svolgere il proprio sindacato di costituzionalità. Talora, poi, la revisione intende far fronte a carenze emerse nell’ambito del contenzioso costituzionale, ma introducendo soluzioni inedite anche per la stessa giurisprudenza della Corte, che potrebbero determinare effetti imprevedibili in sede attuativa e applicativa del nuovo dettato costituzionale. Un esempio emblematico di quest’ultima ipotesi è il “recupero” dell’interesse nazionale, limite già presente nella Carta del ’47, ma in una forma molto diversa da quella nella quale viene richiamato ora dal nuovo art. 117, comma 4, Cost. introdotto dal disegno di legge costituzionale del Governo Renzi. Fatte queste premesse, che inducono a prospettare con estrema cautela le possibili applicazioni delle misure presenti nel testo di revisione costituzionale oggetto d’analisi, è possibile trattare le novità introdotte dalla riforma in merito al procedimento di approvazione e di conversione dei decreti-legge e alle funzioni di controllo che il Presidente della Repubblica può esercitare sui decreti stessi e sulle relative leggi di conversione. Si tratta, come subito si dirà, di previsioni che, in parte, tendono a recepire limiti presenti già nella legislazione ordinaria e fatti valere in diverse occasioni dalla Corte costituzionale e, in parte, introducono alcune novità volte a superare disfunzioni e patologie da tempo rilevate dalla dottrina... (segue)