La partecipazione popolare tramite consultazioni e referendum consultivi, a livello regionale e locale

L’appartenenza della sovranità al popolo implica necessariamente la partecipazione dello stesso all’esercizio del potere, come è sancito dalla Costituzione fin dal primo articolo. Inoltre, la Repubblica italiana, che la Carta costituzionale qualifica come «democratica», non potrebbe essere veramente tale se i cittadini non concorressero a formare le decisioni che riguardano la collettività. Perciò, al di là della configurazione in senso fondamentalmente rappresentativo della nostra democrazia, l’art. 3, secondo comma, della Costituzione impone alle istituzioni pubbliche di rimuovere gli ostacoli che impediscono «l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese». Tuttavia, nell’ampio concetto di partecipazione vengono ricompresi aspetti differenti del rapporto tra cittadini e pubblici poteri, rivolti ad attuare principi e obiettivi diversi, di volta in volta democratici, solidaristici, garantistici, efficientistici, ecc.  Così, la partecipazione può differenziarsi in base alla natura e ai caratteri dei soggetti partecipanti, degli interessi implicati, delle finalità perseguite, delle modalità di svolgimento, assumendo forme politiche oppure funzionali, seguendo modalità organizzative ovvero procedimentali, traducendosi in forme di coinvolgimento e condivisione delle scelte di governo da parte della società civile o in strumenti di tutela di diritti e interessi specifici, e così via. Schematizzando, è possibile distinguere, da un lato, una partecipazione amministrativa, tesa principalmente a garantire le situazioni giuridiche dei soggetti intervenienti e realizzata nei procedimenti puntuali che li riguardano, e, dall’altro, una partecipazione politica o istituzionale, volta a consultare e coinvolgere i cittadini, in quanto tali, nella formazione delle scelte dei pubblici poteri destinate ad incidere in maniera significativa sulla collettività. Quest’ultima, peraltro, nel nostro ordinamento è stata a lungo sovrapposta alla democrazia diretta ed intesa come attività decisionale o di controllo contrapposta a quella degli organi rappresentativi, dei quali inevitabilmente limita spazi e poteri in funzione di razionalizzazione della forma di governo parlamentare (mentre esiste un’interazione necessaria tra partecipazione e rappresentanza politica). Fin dal dibattito in Assemblea Costituente, comunque, si è ritenuto che a livello di enti territoriali substatali si possa realizzare un migliore esercizio della partecipazione istituzionale, sino a giungere a forme di democrazia diretta: perciò, tanto dai costituenti più convinti quanto da una parte di quelli contrari ad introdurre in sede nazionale l’istituto più rilevante al riguardo – quello referendario –, ci furono ampie aperture verso il suo accoglimento nell’ambito delle Regioni e dei Comuni, in quanto, riguardando «questioni di carattere pratico ed interessi circoscritti», avrebbe consentito effettivamente ai cittadini di esercitare un controllo politico diretto sull’operato dei propri rappresentanti. Inoltre, l’introduzione del referendum a livello locale avrebbe permesso di «farne avvertire l’utilità in sede nazionale: l’applicazione più facile e più frequente che può farsene negli ambienti più ristretti fa sviluppare la tendenza a maneggiare questo strumento di intervento diretto del popolo». Anche in seguito, si è sostenuto che «la partecipazione è inversamente proporzionale all’ampiezza dell’entità territoriale e demografica; è massima nella piccola dimensione, dove il cittadino è in grado di verificare di persona l’esistenza e la consistenza dei problemi, nonché la procedura per la loro soluzione, e tende a calare dove tale controllo gli sfugge perché non riesce a esercitarlo in via diretta». E, riguardo al suo strumento più efficace – il referendum –, si è rilevato come in ambiti territoriali più circoscritti gli elettori sarebbero maggiormente in grado di prendere posizione autonomamente, valutando le conseguenze della propria scelta, e meno inclini a lasciarsi influenzare dai partiti per i quali votano nelle consultazioni elettorali... (segue)