L'Iniziativa dei Cittadini Europei al vaglio del Tribunale dell'Unione

L’art. 11 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, attribuisce ad almeno un milione di cittadini europei il potere di invitare la Commissione alla formulazione di una proposta per l’emanazione di un atto giuridico in una materia da loro stessi evidenziata e ritenuta fondamentale. L’istituzione di questo rilevante mezzo di dialogo tra la società e le istituzioni europee si inserisce nel complesso tema della dimensione democratica europea, introducendo nell’ordinamento nuove prospettive di democrazia partecipativa e proponendosi come strumento innovativo di coinvolgimento della popolazione nel decision-making europeo. Con il Libro Bianco del 2001 la Commissione Europea pone al centro della propria azione politica proprio l’importanza della cittadinanza e il suo necessario legame con le istituzioni. La partecipazione viene considerata uno dei cinque pilastri alla base di una “buona governance”, insieme all’apertura, alla responsabilità, all’efficacia e alla coerenza. Questo percorso di rinnovamento verso una Unione più aperta e raggiungibile dai suoi cittadini tocca il suo apice con la previsione costituzionale dell’ICE, prima nel progetto di Costituzione per l’Europa, poi nel Trattato di Lisbona. In base all’art. 11 TUE, paragrafo 4, i cittadini europei hanno la possibilità di diffondere e far valere le proprie opinioni nell’Unione Europea (UE), incidendo sull’agenda politica delle istituzioni europee e acquisendo così un peso nel loro processo decisionale. Considerando che meno della metà degli Stati membri dell’UE prevede un meccanismo di coinvolgimento diretto della società nel dibattito politico nazionale, con il riconoscimento di tale diritto di iniziativa a livello europeo, l’UE si dimostra più ambiziosa dei propri Stati membri nell’attribuire rilevanza costituzionale al dialogo diretto dei cittadini con le istituzioni, e attribuisce all’ICE una natura esclusivamente propositiva, trattandosi essenzialmente di un invito rivolto alla Commissione a presentare una proposta legislativa. Un esperimento di coinvolgimento diretto della popolazione nel dibattito politico si affaccia dunque nell'ordinamento europeo, seppure con ragionevoli cautele deducibili sia dall'uso dell'espressione «invitare la Commissione», che dalla finalità «dell'attuazione dei trattati» indicata dall’art 11 TUE.  Il potere effettivo di iniziativa legislativa rimane sempre nelle mani dell’istituzione europea (come previsto dall’art. 17 TUE) che può essere solo “spinta” dalla volontà di un milione di cittadini a considerare una determinata questione valevole di riconoscimento giuridico. Per questo suo carattere propositivo l’ICE, anziché iniziativa popolare strictu sensu, è stata descritta da parte della dottrina “un’iniziativa di iniziativa”, ovvero un «istituto democratico simile ad una petizione e con elementi di un’iniziativa popolare indiretta». La difficoltà di inquadrare l’ICE in categorie giuridiche rigide deriva, oltre che dal suo inusuale modello, dalla particolare struttura dell’Unione e del suo assetto istituzionale, per cui per alcuni risulta impossibile e totalmente errato in principio un accostamento con gli istituti di democrazia previsti negli ordinamenti nazionali. Parte della dottrina considera l’iniziativa dei cittadini uno strumento di democrazia partecipativa, discostandola nettamente dagli istituti espressione della democrazia diretta... (segue)