Il controllo parlamentare sugli affari europei nel Regno Unito

Nel 1974, a distanza di poco più di un anno dall’adesione alla Comunità economica europea, il Regno Unito si era già dotato di appositi organi collegiali di natura parlamentare incaricati di operare un controllo sul Governo nella fase di formazione della legislazione europea: la Select committee on european communities dell’House of Lords e la Select committe on european secondary legislation dell’House of Commons. La costituzione di Commissioni e di procedure specializzate nel controllo rispondeva sia alla necessità di far fronte al tecnicismo tipico della legislazione europea, sia soprattutto all’esigenza di salvaguardare quanto più possibile la sovranità del Parlamento, che risultava fortemente limitata in conseguenza dell’adesione del Regno Unito alla Comunità europea. La perdita di centralità del Parlamento come organo legislativo poteva essere “bilanciata” solo tramite la valorizzazione delle funzioni di controllo-indirizzo sui Governi nazionali seduti nel Consiglio: lo scrutiny system presso le due Commissioni veniva così ad operare “as substitute sovereignty”. La creazione di Commissioni specializzate ha rappresentato spesso la prima tappa del processo di progressiva trasformazione delle istituzioni parlamentari degli Stati membri in funzione della partecipazione alla costruzione europea (nella scienza politica si è parlato di “europeizzazione”). Il Trattato di Lisbona ha contribuito ad accelerare questo sviluppo, dotando i Parlamenti di strumenti di “partecipazione diretta” nella formazione degli atti dell’Unione (i cd. “poteri europei”): molte Commissioni specializzate hanno integrato i nuovi poteri nelle procedure già esistenti, altre hanno creato appositi meccanismi e, in generale, si è avuto un accrescimento del coinvolgimento delle Commissioni di settore e delle stesse Assemblee. Soprattutto nei Parlamenti più sensibili alla materia europea, anche le procedure tradizionali di “partecipazione indiretta” (i cd. scrutiny systems) sono soggette a costanti modifiche dovute all’esigenza di adattamento ai mutamenti, spesso non formalizzati, del procedimento legislativo europeo. Si fa riferimento, in particolare, al ricorso ormai ordinario a pratiche decisionali di negoziazione informale e all’accelerazione del processo di formazione degli atti dell’Unione (triloghi ed early agreements). In questo contesto, le procedure di controllo tradizionali, nate e pensate per operare su di un procedimento a più letture e tendenzialmente trasparente, si devono confrontare con moduli decisionali informali, rapidi e per lo più accessibili solo ad un ristretto numero di attori privilegiati. Pochi Parlamenti nazionali hanno colto le implicazioni delle nuove sfide del controllo, ma tra questi va sicuramente annoverato quello inglese. Tramite il lavoro delle Commissioni, sia l’House of Lords sia l’House of Commons hanno avviato un dialogo con il Governo allo scopo di instaurare nuove prassi interistituzionali e modificare alcune regole procedurali. Sebbene l’obiettivo non sia stato completamente raggiunto, il Parlamento inglese ha dimostrato ancora una volta di operare come garante del suo ruolo nel procedimento legislativo europeo. Nel presente contributo analizzeremo i meccanismi di controllo-indirizzo sul Governo nella fase di formazione degli atti europei adoperati nel Regno Unito, mentre solo brevi cenni verranno dedicati al ruolo delle Commissioni nell’esercizio dei “poteri europei”. Cercheremo, in primo luogo, di individuare gli aspetti caratterizzanti le Select Committees e di definire il modello inglese di controllo. Passeremo quindi ad esaminare le procedure di influenza sul Governo nel law-making process europeo. Infine, analizzeremo proprio quelle proposte di riforma del sistema di scrutiny avanzate tra il 2013 e il 2015 dalla Commissione specializzata presso l’House of Commons in risposta alla marginalizzazione dei Parlamenti nazionali dovuta al ricorso ai triloghi e agli early agreements nel procedimento legislativo europeo. L’obiettivo che ci proponiamo è duplice. Da una parte, verrà evidenziato come il controllo parlamentare sugli affari europei sia un “oggetto” molto dinamico e complesso, che mal si presta ad essere ricompreso in classificazioni e tipologie eccessivamente semplificate. Dall’altra, si sottolineerà come le istituzioni parlamentari, e in particolare le Commissioni nel caso specifico del Regno Unito, siano un “soggetto” che svolge un ruolo attivo come garante dei suoi stessi poteri di controllo e come promotore di proposte di riforma del sistema, al fine di contribuire ad attenuare i problemi che caratterizzano la partecipazione parlamentare ai processi decisionali dell’Unione. Prima di presentare questa analisi, tuttavia, ci sembra utile riassumere brevemente l’attività di controllo che le Commissioni specializzate hanno esercitato sui negoziati relativi alla Brexit conclusi nel Consiglio europeo dello scorso 18-19 febbraio. Senza entrare nel merito dei contenuti dell’accordo, che pure chiama in causa i Parlamenti nazionali nell’Unione, vedremo come anche in questa occasione le Commissioni non abbiano rinunciato ad avanzare richieste di rafforzamento dei tradizionali poteri informativi e di controllo. Quale che sia il futuro del Regno Unito e, con esso, di Westminster nell’Unione dopo il prossimo 23 giugno, l’attuale sistema di controllo inglese e le tendenze di riforma in atto restano un importante oggetto di studio, soprattutto in una prospettiva di “cross fertilization” tra le esperienze parlamentari nazionali... (segue)