La proroga delle concessioni demaniali marittime

I beni facenti parte del demanio pubblico marittimo sono disciplinati dal codice della navigazione. L’articolo 36 prevede che tali beni possano costituire oggetto di una temporanea concessione di occupazione e di uso, anche esclusivo, compatibilmente con le esigenze di pubblico uso. Il codice prevedeva, inoltre, all’articolo 37, paragrafo 2, una preferenza per il concessionario uscente in caso di rinnovo della concessione (cd. diritto di insistenza). In seguito all’avvio di un procedimento di infrazione da parte della Commissione europea (archiviato poi il 27 febbraio 2012), tale diritto di preferenza è stato abolito dall’articolo 1, comma 18, del decreto legge del 30 dicembre 2009, n. 194, nel quale il legislatore nazionale ha stabilito le modalità di accesso alle concessioni da parte degli operatori economici. Sono state, infatti, tenute in considerazione le ragioni della libertà di concorrenza nel mercato emergenti dai Trattati, che hanno indotto il legislatore europeo ad adottare la direttiva 2006/123 in materia di libera circolazione dei servizi (cd. direttiva Bolkestein). In particolare, l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva prevede che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche, le autorizzazioni debbano essere rilasciate mediante una procedura di selezione imparziale e trasparente, per una durata limitata, e non possano prevedere un rinnovo automatico. Questa disciplina è funzionale ad assicurare che l’attività che implica un numero di operatori limitato rimanga aperta alla concorrenza e, pertanto, potenzialmente accessibile ai nuovi prestatori di servizi. Nell’occasione dell’abolizione del cd. diritto di insistenza, il legislatore italiano ha previsto la proroga al 31 dicembre 2015 delle concessioni per finalità turistico-ricreative in scadenza prima di tale data e in atto al 30 dicembre 2009, giorno dell’entrata in vigore dello stesso decreto-legge. Questa disposizione è stata in seguito modificata dall’articolo 34 duodecies del decreto legge n. 179/2012, convertito in legge del 17 dicembre 2012, n. 221, che ha reiterato la proroga sino al 2020. L’art. 1, comma 18, sopra citato, ha attribuito alla disciplina carattere transitorio, in attesa della revisione della legislazione in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento, sulla base di una intesa da raggiungere in sede di Conferenza Stato-Regioni, nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza. La finalità del legislatore è, dunque, quella di rispettare gli obblighi comunitari in materia di libera concorrenza e di consentire ai titolari di stabilimenti balneari di completare l’ammortamento degli investimenti nelle more del riordino della materia. La direttiva 2006/123 è trasposta nel diritto italiano dal decreto legislativo n. 59/2010. L’articolo 16, paragrafo 4, di tale decreto legislativo dispone che, nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori disponibili sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali, detti titoli non possano essere rinnovati automaticamente. Si tratta di capire, dunque, se, nonostante il corretto recepimento della direttiva avvenuto nel 2010, la proroga delle concessioni, introdotta dal legislatore italiano nel 2009 con il placet della Commissione europea, e poi, nel 2012, reiterata sino al 2020, comporti una violazione del diritto dell’Unione. La questione è al vaglio della Corte di giustizia dell’Unione europea, chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale dai TAR Lombardia e Sardegna. Il 25 febbraio 2016 sono state depositate le conclusioni dell’avvocato generale, che, sebbene non vincolino il collegio nella sua decisione finale, sembrano preannunciare una censura della legislazione italiana. Sul fronte del diritto regionale, tra il 2009 e il 2012, alcune Regioni italiane avevano adottato legislazioni miranti a prorogare le concessioni demaniali marittime in essere. Su ricorso del Governo, tali leggi sono state scrutinate dalla Corte costituzionale: le sentenze utilizzano il parametro costituito dell’art. 117, comma 1, Cost. che si ritiene violato per incompatibilità con il diritto dell’Unione. Oggetto di questo studio è il confronto tra le ragioni argomentative espresse, da un lato, dalla Corte costituzionale nei confronti delle legislazioni regionali, dall’altro, dall’avvocato generale europeo che considera la legislazione statale incompatibile con la direttiva 2006/123. Entrambi scrutinano le proroghe disposte dal legislatore alla luce del parametro costituito dal diritto dell’Unione, giungono alla medesima conclusione dell’incompatibilità, ma utilizzano percorsi logici parzialmente differenti, attribuendo un significato diverso ai vincoli derivanti dal diritto europeo. Gli effetti delle pronunce caducatorie potrebbero dunque prospettarsi in termini differenti. Allo scopo di chiarire il punto di vista delle istituzioni europee, sembra utile esaminare anche la posizione espressa dalla Commissione Ue sulla proroga delle concessioni introdotta dal legislatore spagnolo, talora invocata come modello da tenere in considerazione anche per l’Italia. L’analisi condotta pare dimostrare che le due situazioni normative, quella spagnola e quella italiana, presentano caratteristiche molto differenti, che le rendono difficilmente comparabili... (segue)