Italien nach der gescheiterten Verfassungsreform

1. Am 4. Dezember 2016 war das italienische Volk gerufen, in einem Referendum über eine breite Verfassungsreform zu wählen. Die Reform wurde vor der Regierung ins Parlament nach den politischen Wahlen 2013 eingeführt und die parlamentarische Debatte dauerte genau zwei Jahren, seit April 2014 bis April 2016. Das Ergebnis war negativ und die Reform wurde mit sechzig Prozent von negativen Stimmen zurückgewiesen. Der Präsident des Ministerrates demissionierte, eine neue Regierung wurde gebildet und neue politische Wahlen sind vor der Tür. Italien hat seine Brexit kennengelernt. Wie und warum sind wir dazu angekommen? Es ist eine lange Geschichte, in der sich alte politische und institutionelle Defizit mit jüngeren Fehlern in einer unglücklichen Verkettung gekreuzt haben. Ich versuche vom Anfang an zu beginnen und in einer synthetischen Weise das Geschehen zu erzählen (die jüngere Beschreibung ist jetzt in P. Craveri, L'arte del non governo, Marsilio, Venezia, 2016). Die italienische Verfassung wurde Ende 1947 approbiert und trat in Kraft am 1. Januar 1948. Die verfassungsgebende Versammlung begann ihre Arbeit Mitte 1946 nach politischen Wahlen, die im Zusammenhang mit einem Referendum behielten wurden, in dem die Republik eingeführt wurde; wir waren nach dem zweiten Weltkrieg; die demokratische Kräfte, mit Russland alliiert, hatten gegen Nazifaschismus gewonnen; die Welt war am Rand einer Teilung zwischen USA und Sowjetunion. Italien, wie die andere geschlagenen Länder, war auch in der Mitte dieser möglichen Teilung: man wusste nicht, wo wir landen hätten können und ob wir auch geteilt werden hätten können. Politisch gesehen war in der Versammlung die stärkeste Partei die christliche demokratische Partei, die etwa 35,2% der Stimmen und 207 Sitze kriegte; die sozialistische Partei war die zweite (20.7% und 115 Sitze) und die Kommunisten die dritte (18,9% und 104 Sitze): zusammen hatten die drei mehr als 75% der Sitzen in der Versammlung. Andere Kräfte, darunter die alten vorfaschistischen Liberalen, waren wenig repräsentiert. Die Verfassung basierte auf der Allianz von den drei Massenparteien, die christliche und die zwei linken Parteien, und die derzeitige Regierung - bis Mitte 1947 - hatte die selbe politische Bildung der Allianz, die politisch die Versammlung kontrollierte; das erklärt auch den Grund der Absenz der Regierung in der verfassungsgebenden Debatte (De Gasperi, Präsident des Ministerrates, ergriff das Wort nur während der Diskussion über das Konkordat, d.h. den Vertrag zwischen Italien und dem Heiligen Stuhl): die Parteien waren schon zusammen in der Regierung und sie brauchten nicht die Präsenz der Regierung in der Versammlung. In dieser internationalen Lage basierte die italienische Verfassung unvermeidlich auf einem Kompromiss. Frucht eines zur Zukunft gewidmeten Kompromisses zwischen Katholiken und Sozialisten waren die Grundsätze und die Artikeln über die Freiheiten und die Sozialrechte; Frucht eines Kompromisses der Furcht waren die organisatorischen Bestimmungen, wobei schwachen Institutionen gezeichnet wurden. Der erste schwache Punkt war die Organisation des parlamentarischen Regimes: die Stelle der Regierung gegenüber das Parlament war in keiner Weise garantiert. Keine der traditionellen Techniken der Stabilisierung der Regierung im parlamentarischen Regime wurde vorgesehen. Das Vertrauen wurde der gesamten Regierung ausgesprochen; kein konstruktives Misstrauensvotum wurde vorgeschrieben; die Zuständigkeit zur Lösung des Parlaments war in den Händen des Präsidenten der Republik. Dazu führten die Erinnerung des autoritären faschistischen Regimes und, vor allem, das gegenseitige Misstrauen zwischen Christendemokraten und linken Parteien. Der zweite schwache Punkt war die Zusammensetzung des italienischen Parlaments: die Verfassungsväter sahen ein Parlament vor, dass von zwei Kammern zusammengesetzt war, die die selbe Rolle in der politischen Szene hatten. Die beide Kammern hatten eine direkte politische Legitimation, da sie mit universellem Wahlrecht gewählt waren. Die beiden nahmen zum Vertrauensverhältnis mit der Regierung teil. Die hatten die selben Zuständigkeiten im Gesetzgebungsverfahren. Die beiden kontrollierten die Regierung. Es gab nur kleine Verschiedenheiten: das Abgeordnetenhaus hatte 630 Sitze während das Senat die Hälfte; in diesem zweiten Haus saßen fünf vom Präsident der Republik benannte Senatoren und die ehemaligen Präsidenten nach Ablauf des Mandats. Das Wahlsystem des Abgeordnetenhaus war ein reines Proporzsystem mit kleinen Sperrklauseln, so dass das Sitzergebnis ganz genau die Stimme spiegelte. Das Wahlsystem des Senats war zwar auf einer proportionellen Grundlage gekennzeichnet, aber - da es aus  verfassungsrechtlichem Grund nach den Regionen organisiert werden sollte - es gab ein irgendwie verzerrendes Ergebnis, wo die zwei größere Parteien einen Mehrheitspreis kriegen konnten. Auch diese Zusammensetzung war die Konsequenz eines Kompromisses: die linke Parteien wollten ein monokamerales Parlament, wo der Wille des Volkes direkt und unmittelbar repräsentiert werden konnte. Christendemokraten wollten ein Senat mit einer differenzierten Legitimation (auf Regional- oder auf Zustandbasis). Die Liberalen plädierten für das alte Modell eines oligarchischen Senats. Das kompromisslerische Ergebnis war zwar zwei verschiedene Kammern aber mit derselben politischen Legitimation, mit denselben Funktionen in der institutionellen Bühne und mit grundsätzlich proportionalen Wahlsysteme. Wie es einfach vorgestellt werden kann, war die Regierung mit zwei Kammern, die zusammen das Vertrauensverhältnis hielten, noch schwächer, da sie die genaue Stimmen in beiden Kammern zu erhalten versuchen sollte.Die 1947 Verfassung führte auch das Institut der Regionen ein. Das war ein Versuch, eine dezentralisierte Organisation zu bilden und es wurden den Regionen auch legislative Kompetenzen zugegeben. Die Regionen wurden erst 1970 etablierten und blieben schwache Organisationen bis Ende voriges Jahrhunderts, als wichtige verwaltungsrechtliche und verfassungsrechtliche neue Lösungen, insbesondere mit dem Verfassungsgesetz n. 1/2001, eingeführt wurden. Wegen verschiedenen Gründen war das Ergebnis dieser letzten Reform aber nicht befriedigend und einstimmig dachte man, dass die 2001 Verteilung der Kompetenzen modifiziert werden sollte. Das ist für die italienischen Institutionen der dritte schwache Punkt geworden... (segue)