Il silenzio dell'amministrazione sull'istanza di accesso civico generalizzato

L’articolo 5 del d. lgs 33/2013, come novellato dal d. lgs 97/2016, introduce nell’ordinamento italiano (a decorrere dallo scorso 23 dicembre) l’istituto dell’accesso civico generalizzato, sulla scorta dell’esperienza maturata nei paesi anglosassoni con il modello FOIA (Freedom of Information Act). Con tale disciplina si assicura la possibilità, per tutti i cittadini, di conoscere le informazioni, i dati e i documenti nella disponibilità delle amministrazioni e afferenti all’organizzazione e all’attività delle stesse, dati che potranno essere richiesti e appunto conosciuti nel rispetto dei limiti rivenienti dall’esigenza di tutelare interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, quali individuati espressamente ai commi 1 e 2 dell’art. 5 bis del decreto trasparenza (d. lgs. 33/2013). Lo scopo di questa breve disamina non è tanto  quello di illustrare la disciplina relativa al c.d. accesso “aperto” ovvero generalizzato, ma  è quello di comprendere il ruolo che la novella legislativa assegna in materia al giudice amministrativo: in particolare, ciò che si rivela di particolare interesse, in questa fase di prima attuazione del nuovo istituto, è provare a delineare, alla luce del dato normativo, quali soluzioni possono venire, in sede interpretativa, dal giudice amministrativo alle criticità  che la norma indubbiamente pone quanto allo specifico profilo della tutela giurisdizionale nella particolare ipotesi in cui il cittadino non ottiene risposta alla sua istanza dall’amministrazione competente ovvero quando non abbia risposta  neanche dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza investito della richiesta in sede di riesame, per come consentito dalla disciplina. Come è noto, l’accesso civico generalizzato è uno strumento della trasparenza amministrativa, ulteriore rispetto all’accesso documentale disciplinato dagli artt. 22 e ss. della legge 241/1990 e aggiuntivo rispetto agli obblighi di pubblicazione, di cui agli artt. 12 e ss, del d. lgs 33/2013: uno strumento che, ragionevolmente, può innescare un effettivo processo di trasformazione delle pubbliche amministrazioni in “case di vetro” secondo la metafora di turatiana memoria. L’accesso generalizzato si pone su un piano diverso rispetto all’accesso documentale che è caratterizzato da un rapporto qualificato con i documenti che si intendono conoscere, derivante proprio dalla titolarità, in capo al soggetto richiedente, di una posizione giuridica tutelata dall’ordinamento.  La titolarità di una posizione giuridica legittimante in capo al richiedente l’accesso documentale consente a questi di conoscere molto in merito alle scelte fatte dalle amministrazioni e in modo più profondo, rispetto al soggetto che invece chiede di accedere, mediante istanza di accesso generalizzato, solo per ragioni di “trasparenza amministrativa” e per partecipare al dibattito pubblico, come vuole la norma. L’accesso documentale, infatti, è idoneo a superare, in un giudizio di bilanciamento, anche i limiti posti dalla legge allorquando gli interessi giuridici sottesi alla pretesa conoscitiva hanno “pari rango” di quelli che alla pretesa medesima si oppongono. Per proporre una istanza di accesso civico generalizzato, al contrario di quanto avviene con l’accesso documentale, non è richiesta alcuna legittimazione soggettiva: l’accesso è garantito a “chiunque” e quindi il richiedente non deve dimostrare, nell’istanza che inoltra all’amministrazione, alcuna relazione qualificata con i documenti e i dati che intende conoscere. Inoltre, non è necessario esternare alcuna motivazione sul perché si intende conoscere la documentazione richiesta. Richiamando in questa sede solo le parti della disciplina di cui all’art. 5 del d. lgs. 33/2013 che sono di interesse rispetto all’argomento in trattazione (quindi tralasciando le disposizioni che prevedono il coinvolgimento nel procedimento del controinteressato e il ricorso al difensore civico), la norma prevede in primo luogo che il procedimento di accesso civico generalizzato deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. E’ quindi previsto che “…. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso devono essere motivati con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall'articolo 5-bis. …. Nei casi di diniego totale o parziale dell'accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, (RPCT) …. che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni. ….. Avverso la decisione dell'amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell'articolo 116 del Codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”... (segue)