Prime note sulla nuova legge di bilancio e sulla manovra di finanza pubblica

La legge 31 dicembre 2009, n. 196, oggetto di varie successive modifiche, regola il sistema della legislazione di finanza pubblica, ed in particolare la struttura dei provvedimenti legislativi che recano annualmente la manovra finanziaria, nel quadro delle relazioni tra Istituzioni europee, Governo e Camere. Tale sistema legislativo è stato profondamente rinnovato nella XVII legislatura ad opera della legge 4 agosto 2016, n. 163, e dei decreti legislativi 12 maggio 2016, nn. 90 e 93, nella cornice del nuovo art. 81 Cost., della legge cost. n. 1 del 2012 e della legge n. 243 del 2012. La principale novità consiste nell’unificazione in una unica legge di bilancio delle precedenti leggi di approvazione del bilancio e di stabilità. Il quadro normativo consolidatosi nel 2016 richiede una iniziale stabilizzazione a livello interpretativo e delle prassi parlamentari, ai fini della quale rileva l’esperienza dell’esame della legge di bilancio 2017-2019 nel corso della sessione parlamentare di bilancio svoltasi nell’ultimo trimestre del 2016. Al riguardo occorre precisare che i regolamenti parlamentari, nel silenzio della Costituzione, non conferiscono alla legge di bilancio un rilievo formale rinforzato rispetto alle altre fonti legislative. Tuttavia il forte condizionamento che la legislazione generale in materia di contabilità dello Stato esercita ai fini dell'assunzione delle decisioni legislative di spesa, alla quale peraltro gli stessi regolamenti parlamentari fanno rinvio per condizionare l’ammissibilità delle proposte emendative riferite ai progetti delle leggi di bilancio, permette di ritenere che le leggi che compongono la manovra di finanza pubblica e la legislazione di spesa costituiscono tra loro un sistema necessariamente in equilibrio finanziario, nella cornice dell’art. 81 Cost. e della legge cost. n. 1 del 2012, di cui il legislatore deve tener conto mediante opportune autolimitazioni nel corso del processo legislativo ordinario, rappresentate appunto dai predetti regolamenti e dalle relative prassi interpretative ed applicative. In tale contesto il Governo gode di una posizione istituzionale di favore. Del resto la decisione di bilancio costituisce il più significativo atto politico per l’Esecutivo e la maggioranza che lo sostiene sui fronti interno ed europeo. Nei regolamenti parlamentari sono previsti appositi accorgimenti procedurali allo scopo di assicurare durante il procedimento legislativo che i disegni di legge che concorrono nel quadro del ciclo legislativo di bilancio siano rispettosi di quanto previsto dall'art. 81, terzo comma, Cost., e dalle regole europee sulla governance economica. A seguito delle novità legislative del 2016, nonostante il dato testuale delle pertinenti disposizioni dei regolamenti parlamentari non sia stato modificato, risultano aggiornate le correlate prassi parlamentari interpretative ed applicative nei termini che saranno precisati nel successivo § 9. Occorre comunque evidenziare sul punto il principio per il quale il processo decisionale in cui si colloca l’esame di tali progetti sconta una dimensione multilivello quanto alle responsabilità delle scelte ed una dimensione pluriennale quanto alla proiezione temporale, conformemente alla cornice delineata dal Semestre europeo per il coordinamento rafforzato delle politiche economiche e di bilancio, nel quadro della parte preventiva del Patto di stabilità e crescita. Tale processo si avvia e si articola a livello amministrativo in sede di formazione delle previsioni di spesa dei singoli ministeri da sottoporre all'esame parlamentare. Si perfeziona a livello politico in sede di discussione ed approvazione del Documento di economia e finanza (DEF) e della successiva Nota di aggiornamento del medesimo Documento. Si compie a livello legislativo con la definitiva approvazione della legge di bilancio che reca le previsioni complessive per l'entrata e per la spesa dei singoli ministeri. Si conclude a livello amministrativo con il compimento della gestione del bilancio per l’anno di riferimento e si definisce stabilmente (a livello sia politico sia giuridico) con le decisioni legislative di assestamento del bilancio relativo all’esercizio in corso e di approvazione del conto della gestione (rendiconto) concernente l’esercizio precedente. In questo complesso processo decisionale è identificabile un ciclo legislativo triennale nel quale è preso in esame uno stesso esercizio finanziario: nel primo anno si approvano con legge le previsioni di bilancio per il successivo secondo anno; nel secondo anno si assestano con legge le previsioni così approvate; nel terzo anno si approva con legge il conto della gestione, esaurendo così il ciclo legislativo per l'esercizio considerato. Ai fini della decisione legislativa di bilancio la legislazione in materia di contabilità generale dello Stato può dirsi “assistita” dai regolamenti parlamentari e dalle relative prassi applicative ed interpretative. In particolare, come rilevato, la legge n. 196 del 2009, come in ultimo modificata nel 2016 dai decreti legislativi nn. 90 e 93 e dalla legge n. 163, definendo i parametri generali della contabilità pubblica e i contenuti e le funzioni tipiche dei provvedimenti che concorrono alla realizzazione della manovra finanziaria, si “interseca” con i regolamenti parlamentari e le relative prassi interpretative ed applicative, grazie ai quali è possibile garantire la struttura complessiva del sistema legislativo di finanza pubblica in armonia con i predetti parametri tecnico-contabili e con l’art. 81 Cost., nonché con le regole europee sulla governance economica, secondo le previsioni di cui all’art. 9 della legge n. 196 del 2009. La riforma della legge n. 196 del 2009 nella XVII legislatura, come ricordato, è stata indotta dalla legge cost. 20 aprile 2012, n. 1, che ha modificato l’art. 81 Cost. e altre disposizioni costituzionali per introdurre per i bilanci pubblici statali e locali la regola del pareggio di bilancio, in attuazione delle regole europee della governance economica. La legge cost. n. 1 del 2012 è stata attuata dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243, modificata nella XVII legislatura dalla legge 12 agosto 2016, n. 164. In sintesi per effetto della riforma del 2012 il nuovo art. 81 Cost. deve leggersi in combinato disposto con gli artt. 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., nel senso che tutte le amministrazioni pubbliche, anche territoriali, sono tenute ad assicurare il rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio nella gestione delle relative spese in rapporto alle entrate; in particolare per quanto concerne lo Stato... (segue)