La riforma della legge di contabilità pubblica

Con la legge 4 agosto 2016, n. 163 (Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernenti il contenuto della legge di bilancio, in attuazione dell’art. 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243) è stato completato il processo di revisione del sistema normativo-contabile avviato con la riforma costituzionale del 2012, e proseguito pochi mesi dopo con l’approvazione della legge di attuazione n. 243. Dopo quasi tre anni di gestazione, in cui ufficialmente si è registrato solo l’avvio di un’indagine conoscitiva a metà del 2015, tra la primavera e l’estate del 2016 la situazione si è improvvisamente sbloccata e in rapida successione sono stati emanati gli ultimi due decreti legislativi di riforma del bilancio dello Stato, la legge in esame e, immediatamente dopo, la legge n. 164 del 2016, relativa al versante dei rapporti con gli enti territoriali, con cui tra l’altro sono state riviste alcune disposizioni della legge n. 243, che avevano evidenziato problemi applicativi. La legge n. 163/2016 rappresenta insomma un tassello, seppur uno dei principali, di un mosaico normativo straordinariamente complesso, che si estende ben oltre i confini della contabilità pubblica e chiama in causa, in ultima istanza, le prospettive di tutela dei diritti costituzionali, non solo sociali. A ciò va aggiunto che le modifiche a livello nazionale si inseriscono, con intento di armonizzazione, negli ancor più complicati meccanismi della cd. nuova governance economica europea, frutto degli anni di picco della crisi economica e ultimamente al centro di crescenti riflessioni critiche, anche da parte delle stesse istituzioni europee e del Fondo Monetario Internazionale, che pure ne sono stati gli artefici. Nelle pagine che seguono non si aspira, pertanto, a fornire un quadro esaustivo delle novità introdotte nell’ordinamento contabile nella seconda parte del 2016, quanto piuttosto a evidenziarne alcuni profili specifici che riverberano su aspetti istituzionali, tentando di metterne in luce le ricadute su alcune (tanto annose quanto ancora irrisolte) criticità dell’ordinamento italiano. A livello strettamente normativo, la principale novità (richiamata nel titolo stesso della legge, con la menzione dell’art 15 della l. n. 243/2012) è la rinnovata struttura della legge di bilancio, alla quale con la revisione dell’art. 81 Cost. è stata definitivamente riconosciuta natura sostanziale e che ha comportato, com’è noto, l’eliminazione dall’ordinamento della legge di stabilità (ex finanziaria). Meno evidenti, ma altrettanto cruciali (almeno in potenza), sono le sue ricadute sul processo di cd. spending review, che lo sforzo innovatore vorrebbe integrare in modo permanente nel ciclo di programmazione economico-finanziaria. A un livello più istituzionale, l’altra grande novità apportata dalla legge in commento è la modifica del cd. timing, cioè della tempistica di presentazione e di esame dei documenti economici, a partire da quelli programmatici (Documento di Economia e Finanza, DEF, e relativa Nota di aggiornamento), adeguando, finalmente, l’ordinamento italiano alla nuova disciplina europea introdotta tra il 2011 e il 2013. In questa prospettiva vengono principalmente in rilievo le questioni relative al fittissimo reticolo di interrelazioni tra tutti gli attori della politica economica e il modo in cui esse si riflettono sia sul rapporto tra Governo e Parlamento, sia sui rapporti interni alle Assemblee parlamentari. A metà tra la tecnica di costruzione del bilancio e il profilo dei rapporti istituzionali si colloca, poi, la vicenda relativa alla soppressione delle cd. clausole di salvaguardia, la cui parabola normativa risulta paradigmatica della gestione della politica economica ai tempi della crisi e del tentativo di superare l’ottica emergenziale che ha caratterizzato il periodo dell’austerity. Per concludere, sarà analizzata per sommi capi la prima sessione di bilancio affrontata con la nuova disciplina, dalla quale è emersa chiaramente la persistenza di alcuni radicati vizi italiani... (segue)