Memorandum sul dialogo tra le giurisdizioni (con nota di presentazione di Beniamino Caravita)

federalismi.it pubblica l'importante memorandum firmato il 15 maggio 2017, alla presenza del Capo dello Stato, dai Presidenti della Corte di Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, e dai Procuratori generali presso la Corte di Cassazione e la Corte dei Conti.

Il memorandum prende le mosse dal tema cruciale della nomofilachia e della unità dell'ordinamento. Anche se non direttamente costituzionalizzati e, talvolta, culturalmente discussi, si tratta di veri e propri valori ordinamentali, immanenti al nostro sistema costituzionale (spunti in questo senso si ricavano da Corte cost., sent. 30 del 2011 e 119 del 2015; ma, a testimonianza di un tema vissuto in maniera sofferta, v. Corte cost., 230 del 2012). Non esiste, in verità, tutela delle situazioni soggettive se non vi è certezza del diritto; non vi è certezza del diritto se l'ordinamento non è ispirato al principio di unità, che si può raggiungere non già nel momento della produzione del diritto, che necessariamente risente della pluralità degli interessi sociali, bensì proprio in quello della applicazione giudiziaria. La vita dei cittadini, la tenuta del tessuto economico, la capacità di attrattiva imprenditoriale sono messe in pericolo da una continua, permanente, patologica situazione di incertezza nell'applicazione concreta delle regole che disciplinano la convivenza civile, sociale, economica.

Nelle democrazie moderne, sociali, pluraliste, aperte, parte di un mondo globalizzato, la tensione verso l'unità è minacciata da molteplici fattori: la presenza di una pluralità di fonti differenziate e diversamente collocate, non più riconducibili alla produzione statale; la difficile convivenza di numerosi livelli giurisdizionali, non solo nazionali, bensì anche sovranazionali e regionali, internazionali, specializzati; la continua tensione tra rispetto del precedente e autonomia del giudicante, che rende impossibile - e non accettabile - un rigido congelamento delle interpretazioni giurisprudenziali. Nella concreta situazione italiana, si aggiunge la scelta costituzionale (ai sensi degli articoli 102, 103, 108) di costruire (o, meglio, mantenere) un modello in cui sono compresenti una giurisdizione ordinaria, una giurisdizione amministrativa, una giurisdizione contabile, che trovano una loro unificazione davanti alla Corte di cassazione ma per i soli profili della giurisdizione.

Negli ultimi anni, come ricorda il memorandum, sono stati effettuati molti interventi per elevare il tasso di unitarietà degli orientamenti giurisprudenziali all'interno dei diversi plessi giurisdizionali, tutti confermati positivamente dalla Corte costituzionale. Fermo rimanendo il comune riferimento alla Corte di giustizia dell'Unione europea, garante dell'unità dell'interpretazione del diritto europeo, e prudentemente lasciato sullo sfondo il tema della collocazione della Corte costituzionale (la quale, attraverso il continuo richiamo al diritto vivente, sicuramente entra a giocare un ruolo, almeno in quanto sede di eliminazione  dall'ordinamento della norma vivente incostituzionale), rimane aperta la questione della difformità degli orientamenti tra le diverse giurisdizioni.

Il memorandum si propone di affrontare tale questione: alcuni rimedi sono di carattere organizzativo interno, volti ad un sicuramente apprezzabile maggior scambio di informazioni e ad un miglior coordinamento tra i vertici delle tre  giurisdizioni; altri mirano condivisibilmente  ad un ripensamento culturale che (ri)metta in primo piano il valore dell'unità dell'ordinamento rispetto a letture che pongono l'accento sul valore dell'autonomia interpretativa; altri sono sicuramente più impegnativi. Tanto vale soprattutto per il punto 4. dove si può leggere: "valutare, previe opportune consultazioni al proprio interno e con i competenti organi di autogoverno, la possibilità di promuovere l’introduzione di norme, a Costituzione invariata, che consentano forme di integrazione degli organi collegiali di vertice con funzioni specificamente nomofilattiche delle tre giurisdizioni (Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, Sezioni Riunite della Corte dei conti) con magistrati di altre giurisdizioni, quando si trattino questioni di alto e comune rilievo nomofilattico, ivi comprese, per le Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, quelle attinenti alla giurisdizione".

Hic Rodhus, hic salta. Dato per scontato il valore dell'unitarietà, qui sta il nocciolo della questione: sotto tre diversi profili. In primo luogo se, ma probabilmente solo con una modifica costituzionale, siano opportune soluzioni come quella francese del Tribunal des conflits, creato nel 1872 con composizione paritario tra Cassazione e Consiglio di Stato; in secondo luogo se, a Costituzione vigente, siano ammissibili interventi organizzativi che mirino ad una ibridazione della composizione degli organi di vertice delle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile. In terzo luogo, se tali interventi - ferma rimanendo la insopprimibile esigenza di una discussione che avvenga nella sfera della Öffentlichkeit - debbano essere assunti con interventi di rango legislativo (soluzione preferibile, ai sensi degli articoli 102 e 108 Cost., ma di cui ne va valutata la condivisione) ovvero con interventi che rimangono nell'area della autonomia organizzativa dei vertici coinvolti.

L'esistenza della esigenza nomofilattica, non solo all'interno delle diverse giurisdizioni, bensì anche tra di loro, è innegabile: i danni derivanti dai contrasti tra le giurisdizioni sono ormai inaccettabili (basti pensare alle questioni del risarcimento del danno derivante da lesione degli interessi legittimi; alla traslatio iudicii; ai limiti al giudizio di ottemperanza; al riparto tra giudice ordinario e giudice contabile per l'azione di responsabilità nelle società pubbliche; alle diverse interpretazioni degli obblighi della p.a. tra giudice ordinario, giudice amministrativo, giudice contabile; ecc.). Gli strumenti tecnici e organizzativi, però, devono essere ancora definiti e precisati: il tema verrà seguito da federalismi.it con la consueta attenzione scientifica e istituzionale, chiamando a discutere studiosi e operatori di ogni orientamento culturale.

Beniamino Caravita