Risarcimento degli interessi legittimi e termine decadenziale

Con sentenza 4 maggio 2017, n. 94 la Corte costituzionale ha rigettato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. sollevata con articolate censure dal T.a.r. Piemonte. Il caso sottoposto all’esame del giudice a quo riguardava la richiesta di risarcimento proposta da una società di costruzioni, alla quale il Comune resistente aveva rilasciato tre permessi di costruire illegittimi. I titoli abilitativi erano stati concessi in assenza del preventivo nulla-osta dell’A.n.a.s., in violazione della disciplina normativa di riferimento, tanto che l’impresa era stata costretta a sospendere i lavori, in attesa di un accordo tra le due amministrazioni. Nel frattempo erano venute meno la fattibilità e la convenienza dell’intervento edilizio, con grave danno per la società ricorrente, posta in liquidazione a causa dell’esposizione debitoria. I permessi di costruire erano stati rilasciati nel 2011, mentre i lavori erano iniziati nel gennaio 2012 e sospesi, con provvedimento dell’A.n.a.s., nel marzo dello stesso anno. La convenzione tra gli enti era stata stipulata il 24 marzo 2013 e il ricorso era stato notificato al Comune in data 11 luglio 2013. La domanda proposta dalla società ricorrente era tesa a ottenere il ristoro per la lesione di un interesso legittimo: non di un diritto soggettivo né del ritardo o del ritardo mero. La sola domanda risarcitoria meritevole di apprezzamento era inerente al danno direttamente derivato dall’illegittimità dei permessi di costruire, a causa della quale la società ricorrente è stata costretta a interrompere i lavori per poi vedere vanificata la realizzazione dell’opera. Del resto, sia pure in modo “disorganico”, la medesima ricorrente aveva chiesto espressamente il risarcimento del danno derivante dal provvedimento illegittimo. Qualora, invece, fosse stata dedotta la lesione dell’affidamento riposto nella legittimità del provvedimento favorevole, lo stesso giudice a quo non avrebbe potuto evitare di assumere una espressa posizione sul problema della giurisdizione. La qualificazione della domanda operata dal giudice a quo pare quindi corretta. L’amministrazione procedente non ha tenuto conto dell’interesse (pubblico) secondario individuato dalle norme che disciplinano il procedimento di rilascio del titolo edilizio. Ha quindi violato una norma d’azione, non una generica regola di correttezza. La vicenda controversa conferma l’insegnamento secondo cui la lesione di un interesse legittimo (pretensivo) si configura non solo nei casi di illegittimo diniego, ma anche nei casi in cui sia emanato un provvedimento favorevole illegittimo. Il danno subito dalla società ricorrente, derivante dalla sospensione dei lavori, doveva considerarsi a tutti gli effetti conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità del permesso di costruire. Il fatto che il danno fosse emerso solo nel momento della sospensione dei lavori evidenzia la non immediatezza del pregiudizio solo sul piano cronologico, ma non sulla ricollegabilità diretta del pregiudizio, sul piano eziologico (rilevante ex art. 1223 c.c.), all’adozione del titolo edilizio. Incide, ovviamente, sul dies a quo ai fini del computo del termine di decadenza di 120 giorni di cui all’art. 30 c.p.a., individuato, al più tardi, nella data del formale ordine di sospensione impartito dall’A.n.a.s. L’ordine di sospensione risaliva, però, al marzo 2012 e il ricorso a luglio 2013, ben oltre il “brevissimo” termine di cui all’art. 30, co. 3, c.p.a: tale regime temporale dell’azione risarcitoria avrebbe dovuto condurre il giudice a quo ad una pronunzia di irricevibilità della domanda. Ciò chiarito in punto di rilevanza, il giudice rimettente ha puntualmente argomentato la non manifesta infondatezza della questione. Ha censurato la disposizione processuale per asserita violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di uguaglianza, poiché nel prevedere un regime processuale per l'azione risarcitoria da lesione di interessi legittimi «sensibilmente diseguale» rispetto a quello della prescrizione ordinaria per il risarcimento del danno derivante dalla lesione di diritti soggettivi avrebbe determinato un trattamento di favore per la pubblica amministrazione, responsabile dell'illecito, disciplinando così in modo differente situazioni soggettive sostanzialmente analoghe e «ugualmente meritevoli di tutela». L’art. 3 Cost. sarebbe stato violato anche sotto il profilo della ragionevolezza perché la norma stabilirebbe ingiustificatamente un termine a pena di decadenza, breve, in luogo di un più favorevole «congruo» termine prescrizionale, così comprimendo in modo incisivo il diritto del danneggiato di agire per il risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione. Il regime decadenziale censurato si porrebbe in contrasto anche con gli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, primo e secondo comma, Cost., sotto il profilo della violazione del principio di generalità ed effettività della tutela giurisdizionale. Il giudice a quo ritiene che il termine decadenziale possa costituire il punto di equilibrio per il bilanciamento del diritto degli interessati di agire con l'interesse a una sollecita definizione della vicenda solo con riferimento alla caducazione dell'atto, e non per l'esercizio dell'azione risarcitoria, ove l'esposizione del responsabile dell'illecito al rischio della condanna rileva solo sul piano della reintegrazione patrimoniale e dello spostamento di ricchezza, e non anche sulla sorte del rapporto giuridico. La ratio della previsione di termini di decadenza brevi, per l'annullamento di atti emanati da autorità pubbliche e da soggetti privati, risiede nell'esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei rapporti giuridici, in considerazione del dato che l'atto pone un assetto di interessi rilevanti sul piano superindividuale. L'introduzione di un regime decadenziale, in deroga a quello prescrizionale ordinario, sembrerebbe contraddire la finalità stessa del rimedio risarcitorio, quale tutela complementare rispetto a quella caducatoria, realizzabile solo se si conserva la diversità strutturale delle stesse, anche per quanto concerne i termini di esercizio delle rispettive azioni. Ulteriori censure sono mosse, infine, con riferimento agli artt. 111, primo comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e agli artt. 6 e 13 della CEDU, sotto il profilo della violazione del principio del giusto processo. Ad avviso del rimettente, la previsione del «brevissimo» termine decadenziale di centoventi giorni per la proponibilità dell'azione risarcitoria, da parte di chi abbia subito una lesione del proprio interesse legittimo, non assicurerebbe una tutela piena ed effettiva, poiché configurerebbe un privilegio per la pubblica amministrazione, responsabile di un illecito; determinerebbe, sul piano della tutela giurisdizionale, «una rilevante discriminazione tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe, dipendente dalla qualificazione giuridica di diritto soggettivo o interesse legittimo che il giudice amministrativo è chiamato a compiere nella specifica vicenda sottoposta al suo esame»; non apparirebbe infine giustificata da oggettive esigenze di stabilità e certezza delle decisioni amministrative assunte nell'interesse pubblico. A sostegno di tali argomentazioni, il giudice amministrativo richiama alcune pronunce della Corte di Giustizia UE sui principi di equivalenza e di effettività della tutela e sulla loro estensione alla disciplina delle azioni esperibili e delle relative modalità procedurali... (segue)